On May 26, 2020, ATAF and IGF hosted a French-language webinar dealing with mining tax policy responses to COVID-19. The panel members were Nara Monkam (ATAF) and Thomas Lassourd (IGF), as well as Lanciné Kakoro, Deputy National Director of Taxation of the Republic of Guinea, and Martine Kouda, Director of Legislation and Litigation at the Directorate-General for Taxation of Burkina Faso. More than 100 participants actively participated in the webinar, and many questions could not be discussed in the time allotted. We have therefore returned to the main questions below, grouping them by topic where appropriate.
1. Is tax relief necessary for the mining sector, given that developing countries already receive limited tax revenues and have a wide range of priorities?
Indeed, the mining sector is less affected overall than other sectors such as tourism or hospitality and should therefore benefit from tax relief measures only when it proves necessary to maintain jobs, economic activity, and the entire value chain. And as one participant suggested, the priority should, in many cases, be the deferral of tax burdens rather than temporary exemptions.
Context is everything. Countries whose mining sector is holding up despite the crisis can therefore opt not to provide sector-wide measures. Other countries, however, have experienced more adverse effects, such as Madagascar (based on an example described by a participant from that country) or other countries in southern Africa. In such cases, the recommendations provided in our ATAF-IGF guide, such as deferment or waiver of payroll taxes, or accelerated payment of VAT refunds, may prove useful.
2. On-site audits have been suspended in many countries in order to allow social distancing measures to continue. The resumption of physical tax audits is a matter of health measures specific to each country.
IGF will shortly be publishing a practical guide to mergers and acquisitions dealing with the measures to be taken into consideration in the short term by states that wish to better control and enforce the indirect transfer of mining titles.
If a country decides to require an increase in the government’s equity stake in the mining project in exchange for granting tax exemptions, this represents a cash contribution that should generally not be limited by the mining code. If such a restriction applies, the state may undertake to resell the shares obtained beyond this limit, at their market value and after a period to be defined.
3. How is it possible to speed up the payment of VAT refunds to export-oriented companies in the mining sector when doing so presents challenges in many countries, even outside the COVID-19 crisis?
For countries that are able to, IGF and ATAF recommend speeding up the payment of VAT refunds, either by using an escrow account or by redirecting tax revenues. Where this is impossible, temporary measures involving zero-rate VAT or specific exemptions can at least prevent a worsening of the problem, as indicated in the IGF-ATAF guide.
4. Clarification has been requested regarding the conditions for granting tax relief as well as the relevant abuse prevention measures. For example:
The risk of taxpayers abusing tax relief measures exists in the mining sector as elsewhere. For this reason, all measures must be clearly defined and involve sanctions in the event of abuse, as indicated in the guide.
Requests made by mining companies to reduce their community-level spending should be handled in the same way as any request for tax relief: the tax authorities should assess the company’s economic situation, with the support of the ATAF-IGF guide. It is nonetheless recommended that states maintain these obligations as a priority, and if necessary introduce relief measures through other tax instruments, in order to protect expenditures in favour of those who need them the most.
To prepare for business after COVID-19, it is important to modernize the applicable transfer pricing rules and to require taxpayers to employ honest and transparent practices in this area. With more international cooperation, including the automatic exchange of information, states should be able to reduce the risks of aggressive tax planning. Moreover, all companies benefiting from state support should commit to respecting best practice in terms of tax morale, such as the B Team standards.
5. Transparency and accountability are important characteristics of public action in the field of taxation.
Several participants recommended that transparency measures should accompany any tax deferral or relief granted to mining companies, to enable the tracking of the measures and also to prevent abuse of the system in real time, rather than having to wait one or two years for the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) to publish data. It should be noted that the administrations themselves face challenges in data collection due to the virus control measures in place, as pointed out by Martine Kouda of the Directorate-General for Taxation of Burkina Faso, which is currently collecting first-trimester data. These challenges have also been highlighted recently by the IMF.
6. How can the latest developments in gold prices be explained?
They are the result of increased demand on the part of investors seeking a safe haven during the economic crisis, despite lower demand for gold in the jewellery sector. Production disturbances at several gold mines have also reduced supply and thus contributed to price increases.
7. Should the taxation regime of the mining sector be reviewed, especially in relation to the increase in the price of gold?
The current situation is not generally conducive to a review of the taxation regime, which should be a consultative reform based on in-depth analyses. It is preferable to wait until the pandemic is over before considering the introduction of a tax on superprofits or a variable royalty rate.
On the other hand, many countries in which mining companies have benefited from soaring gold prices have granted substantial exemptions in the past, especially for income taxes. Depending on the context and the commodity involved, the current situation could warrant a review of these provisions, on the basis of maintaining the economic balance of contracts, and the significant, unpredictable impact of the pandemic.
8. Many questions have arisen concerning the impact of contract terms, especially the stabilization and force majeure clauses found in mining contracts. Below are some thoughts on this issue:
Stabilization clauses should not prevent measures to postpone or reduce the tax obligations of mining companies, because these measures are favourable to these companies. Most stabilization clauses offer investors the choice of adopting a common-law regime that is more favourable to them than the conventional regime.
On the contrary, any measure that aims to increase the tax burden on mining companies runs the risk of being blocked by a stabilization clause in the taxation regime. This is the reason why such a measure should be subject to prior consultation with the mining companies and to in-depth analyses by the administration, and should also receive strong political support. Otherwise, there will be a high risk of recourse to arbitration. In light of this risk, IISD and other organizations are calling for a temporary suspension of the arbitration measures provided for in bilateral investment treaties, but the international community has not taken any decision yet.
Force majeure clauses can be used by mining companies in the event that their activities are significantly disturbed, in order to justify non-compliance with their contractual obligations, but they can also be used by states to justify the use of health, economic, or even tax-related measures linked to the management of the pandemic. For more information on this topic, please refer to this IGF brief.
Le 26 mai 2020, l’ATAF et l’IGF ont organisé un webinaire sur le thème des nouvelles mesures de politique fiscale pour le secteur minier face au COVID-19. Le panel était composé de Nara Monkam (ATAF) et Thomas Lassourd (IGF), ainsi que Lanciné Kakoro, Directeur National Adjoint des Impôts de la République de Guinée, et Martine Kouda, Directrice de la législation et du contentieux à la DGI du Burkina Faso. Plus de 100 participants ont activement participé au webinaire, et de nombreuses questions n’ont pas pu être discutées pendant le temps imparti. Nous revenons donc ici sur les principales questions posées, regroupées par thème lorsque cela est pertinent.
1. Est-il nécessaire d’apporter des allègements fiscaux au secteur minier, compte tenu des recettes fiscales déjà limitées des pays en développement, et de leurs multiples priorités?
Effectivement, le secteur minier est globalement moins touché que d’autres secteurs tels que le tourisme ou la restauration et ne devrait donc bénéficier de mesures d’allègement fiscal que lorsque cela s’avère nécessaire pour maintenir les emplois, l’activité et l’ensemble de la chaîne de valeur. Et comme l’a suggéré un participant, dans de nombreux cas la priorité devrait être le report plutôt que l’exonération temporaire de charges fiscales.
Le contexte est essentiel. Les pays dont le secteur minier se maintient en dépit de la crise peuvent ainsi choisir de n’accorder aucune mesure sectorielle. Pour d’autres, les dommages peuvent être importants, comme à Madagascar d’après un exemple décrit par un participant de ce pays, ou dans d’autres pays d’Afrique australe. Pour de tels cas de figure, les recommandations de notre guide ATAF-IGF peuvent s’avérer utiles, par exemple les reports ou exonérations de charges sociales, ou encore les remboursements accélérés des crédits de TVA.
2. Des précisions sur les mesures fiscales recommandées par l’IGF et l’ATAF ont été demandées, par exemple:
Les contrôles sur place ont été suspendus dans de nombreux pays, afin de permettre le maintien des mesures de distanciation sociale. La reprise des contrôles fiscaux sur place relève des mesures sanitaires propres à chaque pays.
L’IGF publiera prochainement un guide pratique en lien avec les fusions et acquisitions sur les mesures à prendre en compte à court terme pour que les États puissent mieux contrôler et imposer les transferts indirects de titres miniers.
Si un pays décide d’accorder un allègement fiscal en contrepartie d’une augmentation de la participation de l’État dans le projet minier, il s’agit d’une participation en numéraire, qui ne devrait pas être limitée par le code minier, en règle générale. Si cette limite s’applique, l’État peut s’engager à revendre, après une durée à définir, les parts obtenues au-delà de cette limite, à leur valeur de marché.
3. Comment accélérer le remboursement des crédits de TVA aux entreprises exportatrices du secteur minier, alors que cela pose des difficultés dans de nombreux pays, même en dehors de la crise du COVID-19?
Pour les pays qui le peuvent, l’IGF et l’ATAF recommandent en effet d’accélérer le remboursement des crédits de TVA, soit à travers l’utilisation d’un compte séquestre, soit par la redirection des recettes fiscales. Lorsque cela est impossible, des mesures temporaires de TVA à taux 0% ou d’exonérations spécifiques peuvent au moins prévenir l’aggravation du problème, comme indiqué dans le guide.
4. Des précisions sur les conditionnalités et les mesures de prévention d’abus des allègements fiscaux ont été demandées, par exemple:
Le risque que les contribuables abusent des mesures d’allègement fiscal existe dans le secteur minier comme ailleurs. C’est pour cela que toutes les mesures doivent être clairement définies et comporter des sanctions en cas d’abus, comme indiqué dans le guide.
Les demandes des sociétés minières pour réduire leurs dépenses au niveau communautaire devraient être traitées de la même façon que toute demande d’allègements fiscaux : l’administration fiscale devrait évaluer la situation économique de la société, en s’appuyant sur le guide ATAF-IGF. Toutefois, il est recommandé aux États de maintenir ces obligations en priorité, et si nécessaire d’apporter des mesures d’allégement sur d’autres instruments fiscaux, afin de protéger les dépenses en faveur des plus démunis.
Pour préparer l’après-COVID-19, il est important de moderniser les règles applicables sur les prix des transferts, et d’imposer aux contribuables des pratiques honnêtes et transparentes en la matière. Avec davantage de coopération internationale, notamment l’échange automatique d’informations, les États devraient être en mesure de réduire les risques de planification fiscale abusive. Et toutes les entreprises qui bénéficient d’un soutien de l’État devraient s’engager à respecter les meilleures pratiques en termes de civisme fiscal, telles que les standards de la B-Team.
5. La transparence et la responsabilité sont des caractéristiques importantes de l’action publique dans le domaine fiscal.
Plusieurs participants ont recommandé des mesures de transparence accompagnant tout report ou allégement fiscal accordé aux sociétés minières, afin de pouvoir suivre ces mesures et prévenir les abus en temps réel, plutôt que de devoir attendre la publication de données par l’ITIE suite à un délai d’un ou deux ans. Notons que les administrations elles-mêmes font face à des défis dans la collecte des données en raison des mesures de prévention du virus, comme l’a noté Martine Kouda de la DGI du Burkina Faso, dont les services sont actuellement en phase de collecte des données du premier trimestre. Ces défis ont également été relevés récemment par le FMI.
6. Comment expliquer l’évolution récente du prix de l’or?
C’est le résultat d’une demande en hausse des investisseurs en quête de valeur refuge pendant la crise économique, et ce malgré la baisse de la demande en or dans la joaillerie. Les perturbations dans la production de plusieurs mines d’or ont également réduit l’offre, contribuant à l’augmentation des prix.
7. Faut-il réviser le régime fiscal du secteur minier, notamment en lien avec la question de l’augmentation du prix de l’or ?
La situation actuelle n’est pas globalement propice à une révision du régime fiscal, qui devrait être une réforme consultative et basée sur des analyses approfondies. Il est préférable d’attendre la fin de la pandémie pour envisager l’introduction d’un impôt sur les superprofits ou une redevance à taux variable.
En revanche, de nombreux pays dans lesquels les entreprises minières bénéficient de l’envolée du prix de l’or ont accordé dans le passé des exonérations importantes, notamment de l’impôt sur les bénéfices. En fonction du contexte et des produits miniers concernés, la situation actuelle pourrait justifier une révision de ces dispositions, sur la base de l’équilibre économique des contrats et de l’impact majeur et imprévisible de la pandémie.
8. De nombreuses questions ont été soulevées sur l’impact des clauses contractuelles, notamment les clauses de stabilisation et de force majeure que l’on retrouve dans les contrats miniers. Quelques réflexions ci-dessous:
Les clauses de stabilisation ne devraient pas empêcher les mesures de report ou d’allègement des obligations fiscales des sociétés minières, car ces mesures leur sont favorables. La plupart des clauses de stabilisation offrent le choix aux investisseurs d’adopter un régime de droit commun qui leur est plus favorable que le régime conventionnel.
Toute mesure qui au contraire vise à alourdir les charges fiscales des sociétés minières risque d’être bloquée par une clause de stabilisation du régime fiscal. C’est pourquoi ce type de mesure devrait faire l’objet d’une consultation préalable avec les sociétés minières et d’analyses approfondies de la part de l’administration, et devrait aussi bénéficier d’un fort soutien politique. Dans le cas contraire, le risque de recours à l’arbitrage est important. L’IISD et d’autres organisations appellent à une suspension temporaire des mesures d’arbitrage prévues dans les traités bilatéraux d’investissement.
Les clauses de force majeure peuvent être utilisées par les sociétés minières en cas de perturbation importante de leurs activités, pour justifier les manquements à leurs obligations contractuelles, mais elles peuvent aussi être utilisées par les États pour justifier des mesures d’ordre sanitaire, économique, voire fiscal, liées à la gestion de la pandémie. Sur ce sujet, lire ce briefing de l’IGF.