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Impact of the Mining Sector on Local Development: Will institutional mining funds for local development be a game-changer?

Posted by Somine Dolo, Kanaga Consulting and H. Suzy Nikièma, IGF

Impact of the Mining Sector on Local Development: Will institutional mining funds for local development be a game-changer?

** Français ci-dessous**

Unlike the impact of mining activity at the national level, which has long been the focus of researchers, the impact of the mining sector on local development is harder to gauge. One of the few studies on this topic was published in 2017 by the World Bank Group and focused on industrial mines in Africa. It concluded that the average results experienced by mining communities in terms of sustainable human development are positive but inconsistent and, above all, limited. In their search for a formula for propelling local development in mining areas, some states are increasingly turning to a specific mechanism: institutional mining funds for local development (MFLDs).

Negotiating vs. regulating

MFLDs could indeed provide an answer to the challenges raised by other funding tools for local development in the areas where mining sites are located, due principally to the fact that the imposition of such funds is legally binding and that their operation is regulated. Consequently, the way in which these funds are provisioned, distributed, allocated and managed is predetermined by the relevant regulations.

This is obviously not the case for the other types of funding mechanisms for development in mining areas. In the past, these funds were the subject of negotiations between the mining company and the state or the local community. In other cases, certain mining companies voluntarily relied on corporate social responsibility.

In practice, it is true that the process of adopting legal texts can be time-consuming and the administrative procedures linked to institutional MFLDs can be complex, thereby slowing down the local communities’ access to the funds or the project delivery process. Despite this constraint, MFLDs offer many advantages compared to other systems. First of all, their operationalization requires little or no negotiation, which is not the case for community development agreements. Also, they are more likely to be consistent with national and local development plans, as opposed to corporate social responsibility, whose purely voluntary nature could create a risk of heterogeneity, inadequacy or even overlaps in the measures implemented by the various mining companies. Finally, institutional MFLDs can also provide a restricted tax redistribution channel when the state contributes to the fund.

How do MFLDs work? A few examples from the WAEMU

Four member states of the West African Economic and Monetary Union (WAEMU)—Ivory Coast, Burkina Faso, Senegal and Mali—introduced MFLDs when their mining codes were revised, in 2014, 2015, 2016 and 2019, respectively. Senegal now has two separate funds, while in 2017 Togo adopted an enforcement decree of the Law on the Contribution of Mining Companies in Local and Regional Development (2011). At the regional level, the revised WAEMU Community Mining Code, under adoption process, could require the establishment of MFLDs in each member state of the WAEMU.

Contributions to the funds are made either by mining companies (in Ivory Coast, Togo and Senegal for its local development support fund) or through a transfer of a share of the central government’s mining revenues (in Senegal for its equalization and support funds for local communities)—or through a combination of these two sources (as in Burkina Faso and Mali). In most cases, the amounts collected are directly allocated to local communities. Ivory Coast is a special case: there, the amounts are managed by an ad hoc body set up for each mine. We emphasize that, for the MFLDs that receive contributions from the state, the allocation criteria allow non-mining areas of the country to receive a portion of the amounts collected by the fund.

A solution to be implemented in synergy with other tools

When they are well designed and implemented, institutional MFLDs have the potential to take root in the landscape and be a game-changer for local development related to the mining sector in WAEMU member countries. The advent of MFLDs does not necessarily spell the end of other tools for local development, as innovative combinations and synergies with these tools can also be explored.

For more information, please refer to the report from our workshop dealing with the management of community development in relation to mining industries, which was organized in July 2019 in a joint effort with the WAEMU Commission.

 

***Français***

Impact du secteur minier sur le développement local : les fonds miniers de développement local institutionnalisés changeront-ils la donne ?

Contrairement à l’impact de l’activité minière au niveau national qui a longtemps concentré l’attention des chercheurs, l’impact du secteur minier sur le développement local est plus difficile à cerner. Une des rares études sur le sujet, publiée en 2017 par le Groupe de la Banque mondiale et focalisée sur les mines industrielles en Afrique, a conclu que les communautés minières connaissent en moyenne des résultats positifs, mais pas uniformes, et surtout limités, en termes de développement humain durable. À la recherche d’une formule pour impulser le développement local dans les zones minières, certains États se tournent de plus en plus vers un outil spécifique : les fonds miniers de développement local institutionnalisés (FMDL).


Négocier ou règlementer ?

En effet, les FMDL pourraient apporter une réponse aux défis posés par d’autres outils de financement du développement local dans les zones d’implantation des sites miniers, principalement grâce au fait que l’institution de ces fonds est légalement contraignante, et que leur fonctionnement est règlementé. Ainsi, le mode d’alimentation desdits fonds, leur répartition, leur affectation et leurs modalités de gestion sont fixés a priori dans la règlementation.

Cela n’est évidemment pas le cas lorsqu’il s’agit des autres modèles de dispositifs de financement du développement dans les zones minières. Par le passé, ces fonds faisaient l’objet de négociations entre la société minière et l’État ou la communauté locale. Dans d’autres cas, certaines entreprises minières ont volontairement misé sur la responsabilité sociale des entreprises.

Dans la pratique, il est vrai que le processus d’adoption des textes juridiques peut requérir du temps et les procédures administratives liées aux FDML institutionnalisés peuvent être complexes, ralentissant ainsi l’accès aux fonds par les collectivités locales ou l’exécution des projets. Malgré cette contrainte, les FMDL présentent bien des avantages en comparaison avec d’autres formules. D’abord, leur opérationnalisation requiert peu ou pas de négociations, ce qui n’est pas le cas des accords de développement communautaire. Aussi, ils sont plus à même d’être en cohérence avec les plans de développement nationaux et locaux, contrairement à la responsabilité sociale des entreprises  dont le caractère purement volontaire pourrait induire un risque d’hétérogénéité, d’inadéquation voire de chevauchements des actions d’une société minière à l’autre. Enfin, les FMDL institutionnalisés peuvent également constituer un canal de redistribution fiscale restreint lorsque l’État contribue à l’alimentation du fonds.

Comment fonctionne le mécanisme des FMDL ? Quelques exemples de l’UEMOA

Quatre États membres de l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) – la Côte d’Ivoire, le Burkina Faso, le Sénégal et le Mali – ont introduit les FMDL lors de la révision de leurs Codes miniers respectivement en 2014, 2015, 2016 et 2019. Le Sénégal dispose désormais de deux fonds distincts alors qu’au Togo, un décret d’application de la Loi relative à la contribution des entreprises minières au développement local et régional (2011) a été adopté en 2017. Au niveau régional, il est envisagé que le Code minier communautaire révisé de l’UEMOA (CMC), en cours d’adoption, prescrive l’établissement de fonds miniers de développement local dans chaque État membre de l’Union.

En ce qui concerne l’alimentation des fonds, cela est fait soit par les sociétés minières (en Côte d’Ivoire, au Togo, et au Sénégal pour son Fonds d’appui au développement local), soit par un transfert d’une portion des recettes minières de l’État central (au Sénégal pour son Fonds de péréquation et d’appui aux collectivités locales), ou bien encore, par une combinaison de ces deux sources (comme au Burkina Faso et au Mali). Les sommes collectées sont directement allouées aux collectivités locales dans la majorité des cas. La Côte d’Ivoire constitue un cas particulier où les sommes sont gérées par un organe ad hoc constitué pour chaque mine. On souligne que dans les FMDL qui bénéficient des contributions de l’État, la clé de répartition permet aux zones non minières du pays de bénéficier d’une portion des sommes collectées par le fonds.

Une solution à déployer en synergie avec les autres outils

Bien conçus et mis en œuvre, les FMDL institutionnalisés ont le potentiel de s’ancrer dans le paysage et de changer la donne pour le développement local lié au secteur minier dans les pays membres de l’UEMOA. L’avènement des FDML ne signifiant pas forcément la fin des autres outils de développement local, des combinaisons et des synergies innovantes peuvent donc être explorées.

Pour plus d’informations, veuillez consulter le rapport de notre atelier sur la gestion du développement communautaire en relation avec les industries minières, organisé en juillet 2019 conjointement avec la Commission de l’UEMOA.