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Can Local Content Policies Encourage Local Value Addition of Raw Minerals?

September 18, 2018
Blog written by Isabelle Ramdoo, Senior Associate and Development Economist

**Français à suivre**

The exploitation of mineral resources does not automatically translate into industrial development. This can be seen in many countries that are struggling to develop activities to enhance the benefits of their subsoils’ assets. Raw materials are often extracted and exported without having been processed domestically or integrated into local supply chains. Subsequently, resource-rich countries’ economies remain vulnerable to uncertainties caused by economic booms and busts resulting from commodity price cycles.

What policies can promote domestic value addition and processing of minerals?

Over the last decade, a growing number of mining countries have established national strategies to promote industrialization. These strategies include domestic beneficiation of ores and the development of local supply chains. This is due to mounting public pressure, especially from countries that have not reaped any benefits from the windfalls of the mining sector.

This type of industrial strategy often involves measures aimed at retaining a share of raw materials for domestic purposes. One of the most frequently used instruments is a local content policy. In the mining context, this consists of inducing or requiring mining industries to process all or part of the materials extracted in the country of origin or to hand them over to others for processing, so they can be transformed into products with a higher added value.

The goal of these policies is the development of the underlying industrial sector and an increase in export values. Such policies are also fuelled by more political drives, such as rising tensions linked to increasing youth unemployment, election promises made in mining areas and unresolved colonial or historical legacies.

The development of downstream industries is often seen as a diversification strategy aimed at sectors perceived to be less sensitive to economic boom and bust cycles. The main objective is to create a positive impacts, including outside the mining sector. This leads to the development of value and/or supply chains that broaden the sector’s contribution to socioeconomic development, therefore limiting fiscal dependence. Successful diversification is able to thereby generate jobs, be a source of accelerated growth, and increase tax and trade revenues.

local content policies

What have been the results?

International experience demonstrates that the outcomes of this type of strategy are rather mixed. Indeed, few countries have made a successful transition through local content policies alone, as they have often been developed in a rush or based on a political decision to ban the exportation of unprocessed raw materials without yet having the industrial capacity to process them on site.

For example, this was the case for cobalt in 2008 and copper in 2011 in Katanga province in the Democratic Republic of the Congo; for tanzanite in 2007 and mineral concentrates and ores (including gold, copper, nickel and silver) in 2017 in Tanzania; for chromium in 2011 in Zimbabwe and for nickel ore and tin in Indonesia in 2014. Some of these measures were soon abandoned due to the lack of local productive capacity or infrastructure, or because they caused unsustainable economic damage. The results of these policies were therefore not very persuasive.

Other countries have seen more success with local content policies. Botswana has often been cited as having successfully negotiated and obtained, from De Beers, a portion of the sorting and selling of diamonds in-country that had been previously carried out in London. Another interesting example, despite its limited oil resources, is Singapore, which has used its world-class infrastructure and logistics networks, notably its port, to become a major regional platform. The country has successfully attracted oil refineries and other industries from the petrochemical sector to its free trade zones, becoming a major regional petroleum trading hub.

What lessons can be learned from international experience?

The success or failure of local content policies to stimulate value addition in raw materials, and in particular the development of downstream linkages, necessarily depends on good governance of the sector. It also requires aligning government ambitions for the sector with national development plans and with policy and regulatory frameworks. The rules governing local content must remain realistic and must be designed according to available industrial capacities. They must not become obstacles, as that might jeopardize the development of the industry as a whole.

The mere fact of being resource-rich is not sufficient to guarantee the successful transformation of raw materials into finished products. Some fundamentals are needed to attract and retain investment in processing industries, including: (i) access to a guaranteed market—national, regional or international—in order to sell the finished product, as upstream investment in processing activities is often expensive; (ii) the existence of an efficient and competitive infrastructure, such as transport and communications; (iii) a safe and reliable energy supply; (iv) a trained and competitive workforce; and (v) a favourable business climate for private sector development, such as measures to facilitate investments, access to credit at competitive rates and the absence of administrative barriers.

IGF launches a local content guidance to support efforts in this area

To support countries in their efforts and in their decision-making process, the IGF has recently published a local content guidance for policy-makers, as well as for any stakeholder directly or indirectly concerned by such policies, such as the mining industry, development actors and civil society.

This guidance outlines four steps that allow countries to choose the most appropriate instrument(s), given their strengths and limitations, their characteristics and structural factors. The four steps are summarized as follows:

The guidance draws lessons from international practices, supported by 29 case studies, and provides examples of the types of incentives and regulatory options available to policy-makers, including to foster downstream linkages. As history demonstrates, it is not an easy challenge.

La politique de contenu local peut-elle inciter la valorisation locale des minerais?

L’exploitation des ressources minières ne conduit pas forcément à une croissance économique plus élevée. Elle ne se traduit pas non plus automatiquement en développement industriel, comme peuvent le témoigner bons nombres de pays qui peinent à développer des activités visant à valoriser les richesses de leurs sous-sols. En effet, les matières premières y sont souvent extraites et exportées sans avoir été enrichies ou sans avoir intégré des filières locales. En conséquence, la trajectoire économique reste vulnérable face aux incertitudes causées par les cycles d’expansion et de contraction des prix des matières premières.

Quelles politiques pour favoriser la valorisation et la transformation des minerais ?

Au cours de la dernière décennie, sous la pression de plus en plus forte des peuples insatisfaits de ne pas bénéficier des retombées du secteur minier, un nombre croissant de pays miniers a mis en place des stratégies nationales pour favoriser l’industrialisation, notamment par l’enrichissement sur place des minerais ou par la structuration de filières intégrés.

Ce genre de stratégie industrielle passe souvent par des mesures visant à retenir les matières premières à des fins d’usage domestique. Un des instruments fréquemment utilisés est la politique de contenu local, qui dans le contexte de la valorisation des minerais, consiste à inciter ou à obliger les industries minières à transformer or à céder toute ou partie de leur production dans le pays d’extraction pour que celles-ci soient transformées en produits à plus haute valeur ajoutée.

Les principales motivations sont le développement du tissu industriel et la valorisation des exportations. Celles-ci sont également alimentées par des motivations plus politiques, telles que la montée des tensions avec l’accroissement du chômage des jeunes, les promesses électorales dans les zones minières ou encore l’héritage colonial ou historique non-soldé.

Le développement d’industries situées en aval est souvent perçu comme une stratégie de diversification vers des secteurs qui seraient moins sensibles aux cycles d’expansion et de récession. L’objectif principal est de créer un effet d’entrainement sur le développement des chaines de valeur et/ou d’approvisionnement pour élargir la contribution de ce secteur au développement socio-économique et ainsi limiter la dépendance fiscale. Une diversification réussie serait donc génératrice d’emplois, source de croissance accélérée, de recettes fiscales et commerciales.

local content policies

Quels résultats ?

L’expérience internationale nous indique que le bilan de ce type de stratégie est assez mitigé. En effet, peu de pays ont réussi leur transition grâce à la seule politique de contenu local, car celle-ci était souvent élaborée dans la précipitation, ou basée sur une décision politique d’interdire l’exportation de matières premières non-transformées, sans avoir la capacité industrielle de les valoriser sur place. Ce fut le cas par exemple pour le cobalt en 2008 et cuivre dans la province du Katanga en RDC en 2011, pour la tanzanite en 2007 et les minerais bruts et non-traitées (notamment l’or, le cuivre, le nickel et l’argent) en Tanzanie en 2017, ou pour le chrome en Zimbabwe en en 2011. Certaines de ces mesures avaient vite été abandonnées par manque de moyens de production locale ou d’infrastructure, ou parce qu’elles avaient paralysé l’activité économique dans certaines régions. Les résultats de ces politiques n’étaient donc pas très convaincants.

D’autres ont mieux fait. Le Botswana est souvent cité pour avoir réussi à négocier et obtenir de la société De Beers l’implantation dans le pays d’une partie des opérations de tri et de vente de diamants qui s’effectuaient jusqu’alors à Londres. Autre exemple intéressant, malgré ses maigres ressources pétrolières, Singapour a su utiliser son réseau d’infrastructure et de logistique, notamment portuaire, pour en faire un ‘point névralgique’. Le pays est parvenu à attirer des raffineries pétrolières et d’autres industries pétrochimiques dans ses zones franches, devenant ainsi une importante plaque tournante de négoce d’hydrocarbure dans la région.

Quelles leçons tirer de ces pratiques internationales ?

Le succès ou l’échec de politiques visant à stimuler la valorisation des matières premières, et en particulier le développement de liens en aval, dépend nécessairement d’une bonne gouvernance dans le secteur mais également de l’alignement des ambitions du gouvernement pour le secteur minier sur les efforts nationaux, notamment en matière règlementaire. Les règles en matière de contenu local doivent rester réalistes et applicables en fonction des capacités industrielles disponibles. Elles ne doivent pas devenir des obstacles car elles risquent de compromettre le développement de l’industrie dans son ensemble.

Le simple fait d’avoir des richesses de sous-sol ne suffirait donc pas pour garantir la transformation réussie des intrants en produits finis. Certains fondamentaux sont nécessaires pour attirer et retenir les investissements dans les industries de transformation, notamment (i) l’accès à un marché garanti – national, régional or international – pour écouler la production, car l’investissement en amont dans des activités de transformation est souvent élevé; (ii) l’existence d’un réseau d’infrastructure efficace et compétitif; (iii) l’approvisionnement énergétique sûre et fiable ; (iv) une main d’œuvre formée et compétitive; et (v) un climat des affaires favorable au développement du secteur privé tels que des mesures facilitant l’investissement, l’accès au crédit à des taux compétitifs ou encore l’absence de barrières administratives.

L’IGF lance un Guide sur le contenu local pour soutenir les efforts en la matière

Afin d’appuyer les pays dans leurs efforts et dans leur processus de décision, L’IGF a récemment publié un Guide sur le contenu local, à l’intention des décideurs politiques, mais également pour tout acteur directement ou indirectement concerné par de telles politiques (tels que les industries minières, les acteurs de développement ou la société civile).

Ce Guide fournit un outil en quatre étapes pour permettre aux pays de choisir le ou les instruments les mieux adaptés, compte tenu de leurs forces et limites, de leurs spécificités et des conjonctures structurelles. Les 4 étapes sont résumés comme suit :

Le Guide tire des leçons des pratiques internationales (29 études de cas y sont détaillées) et fournit des exemples de types de mesures ou d’instruments, de nature règlementaires ou incitatives. Des schémas décisionnels y sont également proposés pour aider les pays à identifier les options les mieux adaptées.