De nouvelles propositions des Nations Unies (ONU) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) visent à répondre aux préoccupations des pays riches en ressources concernant les risques de perte de revenus associés aux conventions fiscales. Ces traités jouent un rôle important dans l'attribution de droits d'imposition entre deux États contractants sur les revenus des transactions transfrontalières qui caractérisent le secteur minier mondial. Ils atténuent également les risques de double imposition qui peut survenir lorsque les droits d'imposition ne sont attribués à aucun des deux pays. Toutefois, des conventions fiscales mal conçues peuvent également empêcher les gouvernements de percevoir les revenus miniers escomptés, comme l’examine la note pratique de l'IGF sur les conventions fiscales.
En mars, le Comité fiscal des Nations Unies a publié une proposition concernant l'inclusion d'une nouvelle disposition pour les ressources naturelles, l'article 5A du Modèle de convention fiscale des Nations Unies. Cela intervient peu de temps après la tentative de l'OCDE d'ajouter une disposition alternative similaire aux Commentaires sur l’article 5 du Modèle de convention fiscale de l’OCDE. L'IGF a suivi et contribué à ces développements principalement à travers ses travaux au sein du Sous-comité des Nations Unies sur les questions de fiscalité des industries extractives pour les pays en développement. Si elles sont adoptées, les propositions de l’ONU et de l’OCDE contribueraient à protéger le droit des pays riches en ressources de percevoir des revenus issus de l’exploitation minière.
Similitudes entre les propositions de l’ONU et de l’OCDE
Les deux propositions réduisent le délai requis pour déclencher une présence imposable (« établissement stable ») à 30 jours sur toute période de 12 mois (contre 6 et 12 mois respectivement dans les modèles de l’ONU et de l’OCDE), une pratique de longue date dans les pays producteurs de pétrole. Ceci est particulièrement pertinent pour les sous-traitants qui ont tendance à être plus mobiles que les titulaires de licence et peuvent plus facilement éviter d'établir une présence imposable.
La proposition de l'OCDE donne aux pays riches en ressources le droit d'imposer les plus-values provenant de la vente d'actions dans des actifs extractifs dans leur juridiction - principale source de perte de revenus. Il comprend également une disposition alternative qui pourrait être insérée dans l'article 15, facilitant l'imposition des revenus d'emploi des non-résidents résultant d'activités à court terme dans le secteur. Le modèle de l'ONU inclut déjà ces dispositions.
Différences entre les propositions de l’ONU et de l’OCDE
La proposition de l'OCDE se présenterait comme une option alternative aux Commentaires de l'Article 5 du modèle OCDE. Les Commentaires offrent des conseils techniques supplémentaires sur l'interprétation et l'application du modèle OCDE, mais ne font pas partie du modèle lui-même. En revanche, la disposition proposée par l'ONU établit que l'existence d'un établissement stable serait reconnue pour les ressources naturelles, même si cela ne serait pas le cas selon l'Article 5, faisant ainsi de cette disposition la règle par défaut. Cela donne probablement aux pays en développement une meilleure possibilité de négocier ce nouvel article avec leurs partenaires de traité.
La proposition de l'ONU étend le champ d'application pour couvrir les ressources non renouvelables et renouvelables, alors que l'OCDE s'arrête aux ressources non renouvelables. L'approche de l'OCDE reflète la fiscalité distincte des secteurs minier, pétrolier et gazier, courante dans les pays riches en ressources. Une disposition spéciale dédiée aux industries extractives est une extension logique de cette approche et pourrait par conséquent être plus facile à négocier dans les conventions fiscales. D’autres ressources naturelles spécifiques à un emplacement – le vent, l’eau et le soleil – constituent un une part de plus en plus importante du mix énergétique mondial et peuvent également justifier un traitement spécial.
Défis auxquels sont confrontées les deux propositions
Les deux propositions tentent de définir les types d'activités soumises aux nouvelles dispositions. Dans les deux cas, les activités doivent concerner l’exploration ou l’exploitation des ressources naturelles. L’OCDE entend relever ce défi en se concentrant sur les « services spécialisés » pour les activités. Cela signifie que les services d'ingénierie et les études sismiques sont inclus, tandis que la fourniture d'électricité ou d'eau à un exploitant minier serait exclue, selon le projet de l'OCDE.
Les gouvernements devront évaluer les compromis entre l'élargissement des opportunités de collecte de revenus et le potentiel d'augmentation des charges de conformité et administratives.
La proposition de l'ONU, en revanche, couvre tous les sous-traitants, et pas seulement ceux qui fournissent des services spécialisés, y compris les entreprises de restauration, par exemple. Ce n’est pas nouveau pour le modèle des Nations Unies qui contient déjà l’article 12A couvrant les services spécialisés. De plus, un article distinct supplémentaire – « Article XX » – a été proposé pour permettre aux pays de taxer tous les frais de services. De cette manière, l’article 5A ne change pas la question de savoir si les revenus des services sont imposés, mais la manière dont ils sont imposés.
Une approche alternative
Dans sa contribution au Sous-comité des Nations Unies sur la mise à jour du modèle des Nations Unies, le Sous-comité des Nations Unies sur la fiscalité des industries extractives a proposé une approche alternative pour le modèle de l'ONU. Il propose un article autonome sur les industries extractives – une approche utilisée par plusieurs pays producteurs de pétrole et de gaz.
Un article indépendant est une clause spéciale traitant des questions d'établissement stable dans le secteur des ressources extractives, ainsi que d'autres types de revenus, tels que les plus-values et les revenus d'emploi. Bien que certaines de ces questions soient déjà couvertes dans le modèle de l'ONU, elles peuvent être plus difficiles à négocier pour les pays en développement car elles vont à l'encontre du statu quo en attribuant plus de droits d'imposition aux pays d'origine des ressources. Une acceptation généralisée de la nécessité de taxer différemment les ressources extractives pourrait faciliter la prise de positions progressistes sur ces types de revenus si elles sont intégrées dans un article indépendant.
Les propositions de l'ONU et de l'OCDE représentent un pas vers la lutte contre la fuite de revenus fiscaux provenant de l'exploitation minière, du pétrole et du gaz due aux conventions fiscales. Ces changements reflètent les pratiques émergentes en matière de conventions fiscales dans les pays riches en ressources. Dans de nombreux cas, les gouvernements devront évaluer les compromis entre l'élargissement des opportunités de collecte de revenus et les éventuelles charges accrues en matière de conformité et d'administration. L'IGF continuera de fournir des conseils techniques sur ces propositions et de soutenir les pays riches en ressources dans l'adaptation à ces réformes fiscales internationales et à d'autres.