La transition énergétique entraîne une envolée de la demande de minéraux critiques utilisés dans les technologies à faibles émissions, ce qui ouvre de nouvelles perspectives de recettes pour les pays riches en ressources. Toutefois, il n’est pas simple de capter ces recettes, en partie en raison de la complexité des opérations minières.
Une société minière peut mener simultanément des activités d’exploration, d’exploitation minière et de négoce de matières premières, soit dans une seule juridiction, soit dans plusieurs. Le traitement fiscal des produits et des charges liés à ces différentes activités peut avoir une incidence sur le montant de l’impôt et le moment où il est perçu. Les pouvoirs publics devraient-ils traiter les bénéfices et les pertes des différentes activités de manière globale, ou imposer chaque activité ou projet séparément ?
Le cantonnement fiscal est le choix que fait un pays de mettre en place une barrière fiscale autour d’un projet ou d’une activité, de sorte à ce que chacun soit imposé séparément. Par exemple, lorsqu’un investisseur exerce d’autres activités que celles liées aux projets miniers ou opère à plusieurs stades de la chaîne de valeur, comme la production, la transformation et le transport, les pouvoirs publics peuvent adopter des règles de cantonnement pour empêcher une confusion des produits et des charges relatifs à ces activités.
La question du cantonnement se pose tout particulièrement lorsque le système fiscal prévoit des instruments fiscaux spéciaux sur les rentes tirées des ressources naturelles ou des taux d’impôt sur les bénéfices des sociétés majorés pour les activités de production de minéraux. Les pays peuvent appliquer ce principe à plusieurs projets miniers indépendamment les uns des autres, garantissant ainsi que les bénéfices ou les pertes d’un projet ne s’imputent pas respectivement sur les pertes ou les bénéfices d’un autre.
Les avantages du cantonnement fiscal
Les sociétés minières investissent généralement massivement dans l’exploration et la mise en valeur de sites vierges bien avant le début de la production, ainsi que dans l’exploration de sites déjà exploités afin de développer les mines existantes, en assumant des coûts initiaux et des risques financiers importants. Sans cantonnement, les pertes d’un projet ou d’une autre activité peuvent être imputées sur les bénéfices d’un autre à des fins fiscales, ce qui réduit le bénéfice imposable des projets rentables et retarde la perception des recettes publiques.
En exigeant que chaque projet ou activité soit évalué(e) séparément, le cantonnement fiscal peut :
- Permettre une perception anticipée des recettes : Il accélère la perception des recettes publiques d’un côté, mais limite les reports d’impôts des investisseurs de l’autre, ce qui a un impact sur les flux de trésorerie et les décisions d’investissement, d’où la nécessité de trouver un juste équilibre ou de recourir à d’autres outils tels que les redevances pour atteindre l’objectif de perception rapide des recettes.
- Résoudre les problèmes liés à la base d’imposition dans le secteur minier , par exemple en :
- empêchant l’utilisation abusive des taux d’imposition différenciés : il met fin au transfert de bénéfices/pertes entre activités et protège les revenus des activités minières qui doivent être imposés conformément aux conditions fiscales spéciales ;
- décourageant le gonflement des coûts et d’autres pratiques de BEPS : le cantonnement réduit l’incitation à surestimer les dépenses pour obtenir des avantages fiscaux.
- Encourager les nouveaux entrants dans le secteur minier : Il uniformise les règles du jeu en empêchant les entreprises en place d’imputer les coûts des nouveaux projets sur les bénéfices des projets existants, favorisant ainsi la diversification des investisseurs.
Les risques liés au cantonnement
Si le cantonnement peut aider les pouvoirs publics à protéger les recettes, il s’accompagne également d’arbitrages qui doivent être envisagés de manière rigoureuse compte tenu des inconvénients suivants :
- Dissuasion de l'investissement. Le cantonnement fiscal empêche les entreprises d’imputer les pertes d’un projet sur les bénéfices d’un autre, notamment celles qui résultent d’explorations qui n’ont pas abouti. Étant donné que seuls quelques projets d’exploration deviennent des mines, il peut décourager l’exploration et l’investissement , car les entreprises ne peuvent pas imputer les coûts des projets d’exploration sur les bénéfices tirés de leurs activités plus rentables.
- Création de pressions sur les flux de trésorerie. En accélérant le paiement des impôts, le cantonnement fiscal réduit les rendements après impôts, ce qui a une incidence sur la capacité des entreprises à lever des capitaux.
- Augmentation des coûts de conformité. Les entreprises doivent suivre les dépenses par projet ou par activité, et les administrations fiscales sont confrontées à une charge de travail de vérification plus lourde, qui pèse en particulier sur celles qui manquent de ressources.
- Accroissement de la complexité administrative. Les administrations fiscales doivent élaborer et adopter des processus administratifs pour faire face à la multiplicité des bases d’imposition d’un contribuable unique.
Quand les pays pourraient-ils envisager d’utiliser des règles de cantonnement fiscal ?
Le fait que le cantonnement fiscal procure les avantages décrits précédemment dépend à la fois du système fiscal, des objectifs par l’action publique et des capacités administratives du pays.
Un premier aspect à prendre en compte est le traitement fiscal des dépenses d’exploration ou de développement. Lorsqu’elles sont capitalisées pour former le coût d’un actif et que les déductions sont étalées sur la durée de vie utile de l’actif, c’est-à-dire la période estimée pendant laquelle celui-ci est censé être productif, le cantonnement n’est pas forcément nécessaire. La charge fiscale est déjà répartie dans le temps, de sorte que les entreprises ne peuvent pas utiliser de déductions initiales importantes pour réduire immédiatement les bénéfices miniers. Toutefois, si les entreprises peuvent faire valoir des déductions importantes en amont, le cantonnement fiscal contribue à garantir que les impôts sont perçus équitablement et que les recettes sont prévisibles.
Une fois cette évaluation réalisée, les pays peuvent examiner si le cantonnement fiscal est approprié au regard des différents impôts et objectifs de l’action publique, comme résumé ci-dessous :
| Circumstance | Le cantonnement est-il approprié ? | |
|---|---|---|
| En l’absence de différenciation des taux d’imposition ou de taxes spéciales pour le secteur minier. | Il pourrait ne pas être nécessaire. | Le risque de perte de recettes résultant des compensations entre projets est moindre. Les pays qui autorisent la consolidation de la base d’imposition restent en mesure de capter les rentes économiques grâce à des instruments fiscaux bien conçus, comme les redevances minières. |
| Lorsqu’il existe un objectif d’accélération des recettes fiscales et que l’administration d’instruments fiscaux fondés sur les bénéfices pose un problème. | Il pourrait ne pas être nécessaire. | D’autres instruments fiscaux pourraient produire des résultats similaires, comme les redevances minières qui sont plus faciles à administrer. |
| Il existe un impôt progressif sur les bénéfices des sociétés, sans autre impôt sur la rente tirée des ressources. | Il pourrait ne pas être nécessaire. | L’introduction de règles de cantonnement pourrait nuire à l’objectif principal, dans la mesure où elle pourrait conduire à l’application d’un taux d’imposition réduit aux mines qui génèrent des bénéfices relativement faibles, au lieu d’un taux d’imposition fondé sur les bénéfices de l’entité juridique dans son ensemble (y compris ceux des mines qui génèrent d’importants bénéfices). Cela pourrait alourdir la charge administrative en ne procurant que peu d’avantages, puisqu’il n’y a pas d’impôts spéciaux sur les bénéfices générés par les activités minières à protéger. |
| Les taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés sont plus élevés pour les activités minières ou des impôts spéciaux fondés sur les bénéfices sont appliqués au secteur minier. | Il pourrait être nécessaire | Le cantonnement fiscal peut garantir l’intégrité du régime fiscal spécial applicable aux activités minières, faute de quoi les pays risquent de ne pas réussir à imposer les rentes économiques spécifiques. |
| Il existe une volonté de percevoir les recettes à un stade précoce et d’instaurer des règles du jeu équitables entre les investisseurs nouveaux et existants. | Il pourrait être nécessaire | Le cantonnement fiscal fondé sur une approche projet par projet peut être une option appropriée, car il empêche les entreprises établies d’imputer les pertes des nouveaux projets sur les bénéfices des projets existants et crée ainsi un environnement plus équitable pour les nouveaux investisseurs qui n’ont pas cette faculté. |
| Le secteur minier bénéficie d’incitations fiscales spéciales (amortissement accéléré, possibilité de reporter les pertes sur une durée plus longue, par exemple). | Il pourrait être nécessaire | Le cantonnement peut être nécessaire pour que les recettes provenant de projets rentables soient perçues plus tôt et empêcher les contribuables de retarder le paiement de l’impôt ou de se livrer à des pratiques de BEPS en déduisant les coûts d’autres revenus. |
De la décision à la mise en œuvre
Les pays qui décident d'opter pour l’adoption du cantonnement fiscal seront confrontés à des difficultés de conception et de mise en œuvre : à quel niveau les impôts doivent-ils être cantonnés ? Quels impôts doivent être couverts ? Comment les coûts doivent-ils être répartis ? Comment les règles doivent-elles être introduites dans les cadres juridiques ?
Pour aider les pays à relever ces défis, nous avons élaboré des orientations sur la conception et la mise en œuvre du cantonnementqui donnent plus d’informations sur les éléments à prendre en compte exposés plus haut et formulent des recommandations sur la conception des règles, l’intégration au cadre juridique et les capacités administratives nécessaires, en prenant acte du fait qu’un cantonnement efficace nécessite de concilier la protection des recettes, un cadre attractif pour les investissements et la faisabilité administrative.
¹ Dans la pratique, les décisions d’investissement sont influencées par de multiples facteurs, et les anticipations relatives à la demande future de minéraux peuvent continuer de stimuler l’investissement. Cela soulève la question du rôle que joueront les règles de cantonnement.
² Les pouvoirs publics peuvent appliquer ces régimes spéciaux aux sociétés minières, car certaines activités peuvent générer des bénéfices élevés du fait qu’elles sont situées sur des gisements de minerai riches ou qu’elles ont un bon accès aux infrastructures de transport.
³ Les régimes fiscaux applicables au secteur minier peuvent prévoir des incitations spécifiques pour tenir compte des caractéristiques propres au secteur, comme des coûts d’investissement initiaux élevés et la volatilité des prix des matières premières.
Jaqueline Taquiri est Conseillère principale en politique fiscale et travaille pour l’Initiative fiscale mondiale sur la fiscalité minière, une composante du Programme sur la fiscalité et la dette de l’Institut international du développement durable, qui est mise en œuvre par l’IGF. Tomas Balco est Conseiller principal au sein de l’Équipe de renforcement des capacités en matière de BEPS de la Division des relations internationales et du développement du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE.