Les minéraux critiques se situent au carrefour des ambitions industrielles, de l'urgence climatique et des stratégies géopolitiques. Pourtant, les cadres commerciaux et d'investissement qui les régissent sont inadaptés aux réalités d'une transition énergétique juste et durable. L’alignement de la sécurité minière sur les objectifs climatiques et de développement est essentiel pour que la transition énergétique puisse engendrer une prospérité partagée plutôt qu’exacerber les inégalités mondiales.
Cet article a été initialement publié dans le cadre d'une série Synergies sur le climat et le commerce, organisée par TESS titré Lutter contre la crise climatique et soutenir un développement résilient au climat : quel rôle peut jouer le système d’échange de quotas d’émission ?
Les minéraux et les métaux sont omniprésents dans la vie moderne, des smartphones aux transports, en passant par l'alimentation et les infrastructures énergétiques. S'ils sont depuis longtemps essentiels au développement industriel, certains minéraux critiques, comme le lithium, le cobalt et les terres rares, sont devenus indispensables. sont devenus indispensables aux technologies qui alimentent la transition énergétique dans la poursuite des objectifs climatiques mondiaux, développer des technologies de pointe et numériques et soutenir les systèmes de défense.
L'augmentation de la demande—On s'attend à ce que ce nombre augmente considérablement au cours des deux prochaines décennies.—dépasse les tendances actuelles de production et d'investissement. Ce décalage a transformé les minéraux critiques, autrefois simples intrants industriels, en atouts géostratégiques, entraînant une série de politiques nationales, notamment des stratégies de constitution de stocks, des contrôles à l'exportation et une diplomatie des ressources.
De ce fait, la sécurité minière se trouve désormais au carrefour de la politique étrangère, des négociations commerciales, des stratégies industrielles et environnementales et de la planification de la sécurité nationale. Les gouvernements redéfinissent leurs alliances et leurs cadres commerciaux afin de garantir l'accès aux ressources, tandis que la concurrence pour les chaînes d'approvisionnement s'intensifie entre les grandes puissances et les régions.
Pour les pays en développement riches en ressources naturelles, ce contexte changeant représente un double dilemme. D'une part, ils cherchent à tirer parti de leurs ressources minières pour atteindre des objectifs nationaux : valorisation locale, diversification économique et progrès plus larges en matière de développement. D'autre part, ils doivent répondre aux pressions croissantes exercées par leurs partenaires commerciaux pour ouvrir ou réorienter leurs exportations – que ce soit par le biais de règles commerciales, d'exigences des investisseurs ou de réalignements géopolitiques – souvent avec un pouvoir de négociation limité.
Pour relever ce double défi, il faudra non seulement une vision stratégique et des partenariats intelligents, mais aussi repenser la manière dont les cadres commerciaux et d'investissement peuvent soutenir un approvisionnement mondial en minéraux critiques plus sûr, inclusif et durable, selon des modalités qui servent à la fois les producteurs et les consommateurs.
Tensions croissantes autour des minéraux critiques
Les nouveaux marchés des technologies numériques et vertes sont devenus des champs de bataille économiques et géopolitiques pour les grandes puissances cherchant à asseoir leur domination. Bien que plus discrets, les besoins du secteur de la défense ne font qu'exacerber les tensions existantes. La demande en systèmes de défense avancés est en croissance.
La Chine a mis en œuvre une double stratégie d'investissement minier – à la fois en amont et en aval – positionnant ainsi le pays comme un acteur majeur du secteur minier. le plus grand investisseur minier et l'un des investisseurs les plus influents dans le domaine des minéraux critiques. Sur le plan intérieur, grâce à un soutien étatique important, la Chine a systématiquement développé ses capacités d'exploration géologique, d'exploitation minière et de traitement au cours des dernières décennies. Sur le plan international, les investissements chinois réalisés depuis plusieurs décennies dans des projets liés aux minéraux critiques à travers le monde ont atteint près de 57 milliards de dollars d'aide et de crédits subventionnés dans 19 pays à revenu faible et intermédiaireprivilégiant souvent les activités d'extraction en amont au détriment du traitement en aval. Cette présence mondiale a permis à la Chine de devenir le premier acteur mondial du secteur. plus grand importateur de minéraux critiques non transformés tout en consolidant sa domination sur les activités de raffinage et de transformation. Aujourd'hui, la Chine contrôle près de 50 % de la valeur du marché mondial du raffinageet approvisionne le reste du monde. Cette stratégie, qui combine des investissements à long terme à l'étranger avec de solides capacités nationales, a conféré à la Chine un avantage stratégique sur l'ensemble de la chaîne de valeur. notamment dans le secteur des véhicules électriques, où elle occupe une position dominante tant dans les intrants en amont que dans la fabrication en aval.
La montée en puissance rapide de la Chine dans les chaînes de valeur des minéraux critiques a contraint de nombreuses grandes économies à se démener pour rattraper leur retard. une nouvelle vague de politiques industrielles revient en masse, grâce à la fonction Le recours aux mesures de politique industrielle a été multiplié par neuf. entre 2017 et 2023. L'OCDE estime que dépenses publiques pour des politiques industrielles vertes Les mesures adoptées dans le cadre des plans de relance post-COVID-19 représentaient 3.2 % du PIB annuel aux États-Unis et 3 % dans l'Union européenne. Des efforts similaires ont été entrepris dans le domaine numérique où, par exemple, les États-Unis ont adopté le CHIPS and Science Act en 2022, suivi par l'UE avec son European Chips Act en 2023.
Stimuler la production d'énergie propre et de technologies numériques aux États-Unis et dans l'UE nécessitera des volumes nettement plus importants de minéraux critiques pour l'énergie solaire, l'énergie éolienne, les semi-conducteurs et d'autres biens et technologies. Des éléments probants indiquent également que obstacles à l'acceptation sociale et les déficits d'investissement pour nouveaux projets miniers, notamment en Europe, soulignant la nécessité de partenariats diversifiés avec les pays producteurs.
L'UE Loi sur les matières premières critiques Entré en vigueur en 2024, ce texte fixe des objectifs systémiques pour 2030 : une capacité d’extraction nationale d’au moins 10 % de la consommation annuelle, une capacité de transformation d’au moins 40 % et une capacité de recyclage d’au moins 25 %, ainsi qu’un plafond interdisant à un seul pays tiers de représenter plus de 65 % de la consommation de l’UE pour toute matière première stratégique, quel que soit le stade de transformation concerné. L’UE a également conclu des partenariats/mémorandums d’entente (MoU) relatifs aux matières premières avec d’autres pays. Canada (2021), Ukraine (2021), Kazakhstan (2022), Namibie (2022), et Argentine (2023), et a signé le Accord-cadre avancé UE-Chili en 2023 (avec application provisoire à compter du 1er juin 2025).
Ces accords définissent des cadres de coopération pour un approvisionnement durable et sûr en matières premières critiques, axés sur l'investissement, l'intégration aux chaînes de valeur de l'UE, la recherche et l'innovation, ainsi que les normes environnementales et sociales. Ils visent à diversifier les sources d'approvisionnement de l'UE en matières premières critiques tout en aidant les pays partenaires à développer des industries de transformation à valeur ajoutée et des industries minières durables. Il est important de souligner le contexte spécifique de chacun de ces accords, qui dépend du rôle du partenaire commercial de l'UE dans la chaîne d'approvisionnement, ainsi que de sa situation nationale et du contexte géopolitique. Par exemple, le partenariat stratégique UE-Canada sur les matières premières vise à promouvoir les activités en aval et l'économie circulaire, tandis que le protocole d'accord UE-Namibie axe le partenariat stratégique sur les matières premières durables et l'hydrogène vert, en mettant l'accent sur le développement de la valeur ajoutée locale en Namibie.
Aux États-Unis, les conditions désormais caduques de la loi sur la réduction de l'inflation crédits pour véhicules propres l’éligibilité liée aux minéraux critiques extraits ou transformés aux États-Unis ou dans un pays partenaire des États-Unis ayant conclu un accord de libre-échange (ou recyclés en Amérique du Nord) et l’introduction progressive d’exclusions pour les « entités étrangères préoccupantes » concernant les composants de batteries (2024) et minéraux critiques applicables(2025). Washington, cependant, reste en tête. Partenariat pour la sécurité des minéraux, créée pour réduire les risques liés à l’exploitation minière et au traitement responsables, et – par le biais du Quad – a intensifié la collaboration sur des chaînes d’approvisionnement résilientes en minéraux critiques, notamment un engagement pour 2025 baptisé «Initiative des minéraux critiques du QuadCette initiative est un effort conjoint visant à sécuriser et à diversifier les chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques — en coordonnant les normes, les investissements et le recyclage — afin de réduire la dépendance excessive à l'égard d'un seul fournisseur.
Les États-Unis et l'UE souhaitent également transformation et valorisation des minéraux à terre, plaçant ainsi leurs intérêts en concurrence – potentiellement – directe avec ceux des pays en développement.
Priorités de politique industrielle pour les pays en développement riches en minéraux
Pour de nombreux pays en développement riches en ressources naturelles, l'industrialisation demeure la voie principale vers un développement durable. Le regain d'intérêt pour une industrialisation fondée sur les ressources – notamment les minéraux critiques comme le lithium, le cobalt et le nickel – repose sur trois objectifs fondamentaux : créer des emplois, diversifier et moderniser l'industrie nationale et consolider une position stratégique dans les chaînes de valeur mondiales en pleine mutation sous l'effet des transitions écologique et numérique.
L'urgence est réelle. La demande en minéraux pour la transition énergétique s'accélèreLes pays en développement risquent de se retrouver piégés dans le rôle d'exportateurs de matières premières, ratant ainsi une autre occasion de… gravir les échelons de la chaîne de valeurHistoriquement, le développement fondé sur les ressources a donné des résultats mitigés. Le discours sur la « malédiction des ressources » est apparu en partie parce que de nombreux pays n'ont pas réussi à créer des liens nationaux or favoriser l'apprentissage et la mise à niveau technologiqueCependant, les succès de pays comme l'Indonésie (raffinage du nickel), la Malaisie (transformation de l'huile de palme) et le Chili (services liés au cuivre) montrent qu'une industrialisation liée aux ressources naturelles est possible avec des dispositifs institutionnels appropriés, une combinaison de politiques adéquate et des conditions de marché favorables.
L'industrialisation actuelle est bien plus complexe qu'auparavant. Elle s'étend au-delà de la production manufacturière pour inclure les services, les données, les plateformes numériques et les technologies de pointe comme l'intelligence artificielle et l'automatisation. intégrés dans les chaînes de valeur mondiales, façonnée par des actifs immatériels et portée par l'innovation et les effets de réseau.
Pourtant, de nombreuses réponses politiques s'appuient encore sur des outils conventionnels : interdictions d'exportation (par exemple, le minerai de nickel indonésien), règles de contenu local (par exemple, la Zambie), incitations liées à la performance ou prises de participation dans le capital (par exemple, le Fonds d'investissement des revenus miniers du Ghana). Ces instruments demeurent importants pour capter la valeur et défendre les intérêts nationaux. Cependant, leur L'efficacité pourrait être de plus en plus limitée dans un monde mondialisé, intégré aux services et paysage industriel axé sur l'innovation.
De plus, certains instruments peuvent entrer en conflit avec les accords internationaux de commerce et d'investissement qui limitent le recours aux politiques publiques, notamment en matière d'exigences de performance, de transfert de technologie et d'accès aux marchés. Ce décalage révèle un problème plus profond : alors que… La structure et la logique de l'industrialisation ont évolué, des questions se posent autour savoir si les outils industriels actuels sont adaptés à l'usage et la mesure dans laquelle les règles du système commercial multilatéral sont suffisantes ou adéquates.
Outre les contraintes juridiques, les défis structurels demeurent considérables. De nombreux pays sont confrontés à des déficits d'infrastructures, à une énergie peu fiable et coûteuse, à un accès limité au financement à long terme, à une pénurie de compétences, à des marchés intérieurs fragmentés, à une faible coordination entre les agences et à un manque d'accès aux technologies propriétaires. Il ne s'agit pas simplement de « déficits de capacités », mais de véritables défis structurels. caractéristiques structurelles des inégalités mondiales et doit être abordé par le biais stratégies de développement cohérentes, et non des réformes isolées.
De plus, l'industrialisation fondée sur les ressources naturelles doit désormais composer avec un dilemme géopolitique complexe. D'une part, les impératifs nationaux exigent une plus grande valeur ajoutée et des retombées positives sur le développement. D'autre part, les partenariats internationaux reflètent de plus en plus les objectifs industriels concurrents des économies avancées, dont beaucoup ne possèdent pas de gisements de minéraux critiques mais cherchent à relocaliser leur production et à sécuriser leurs chaînes d'approvisionnement. La dynamique mondiale en faveur des technologies propres ne doit pas se faire au détriment des ambitions de développement des pays du Sud. Il est donc nécessaire de repenser les cadres commerciaux et d'investissement afin de concilier les biens publics mondiaux, tels que les objectifs climatiques, avec un développement industriel inclusif.
En définitive, l’industrialisation fondée sur les ressources naturelles ne consiste pas à résister à la mondialisation, mais à la remodeler pour servir des objectifs de développement plus larges. Pour les pays riches en ressources, le défi n’est pas seulement d’extraire davantage de minéraux, mais aussi d’en tirer davantage de valeur.
Le rôle des accords commerciaux et d'investissement
Le décalage entre la demande croissante de minéraux critiques dans les pays développés et la concentration de leur offre dans les économies en développement soulève des questions quant à la manière dont les cadres commerciaux et d'investissement peuvent concilier les objectifs apparemment contradictoires de la sécurisation de l'approvisionnement des importateurs nets et des objectifs de développement durable des pays en développement producteurs de minéraux. L'Institut international du développement durable (IIDD) a… plus de 100 accords et protocoles d'entente ont été examinés., y compris des études de cas du Chili, de l'Indonésie et de la République démocratique du Congo (RDC), explorant les tensions et les opportunités dans la gouvernance des ressources minérales.
Les négociations sont sous-tendues par des priorités divergentes. Les pays exportateurs visent à maximiser la valeur ajoutée grâce à la transformation et à l'industrialisation locales, tandis que les importateurs recherchent un accès stable et abordable aux matières premières, notamment par la relocalisation ou le partenariat avec des pays partenaires lorsque cela est possible. Bien que les deux parties soulignent de plus en plus l'importance des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG), La plupart des accords contiennent un langage faible et non contraignant.
Les accords de libre-échange intègrent désormais des dispositions spécifiques aux minéraux, notamment dans le cadre des partenariats commerciaux et d'investissement de l'UE. L'accord-cadre UE-Chili a maintenu une politique de double tarification pour le lithium, tandis que l'Indonésie a conservé, dans son accord avec l'UE, le droit d'appliquer des restrictions à l'exportation allant au-delà des engagements de l'OMC, ce qui témoigne du pouvoir de négociation croissant des exportateurs.
Accords internationaux d'investissement (AII) de l'ancienne génération protection prioritaire des investisseurs, limitant ainsi la marge de manœuvre politique et les réformes ESG. Nombre d'entre elles restent actives, exposant les États à des litiges coûteux entre investisseurs et États. Les accords internationaux d'investissement de nouvelle génération visent à concilier protection et autonomie politique de l'État hôteCertains pays intègrent des normes ESG. Le Chili a renégocié des accords internationaux d'investissement (AII) pour exclure le lithium et l'Indonésie a dénoncé des traités restrictifs afin de réduire les risques de litiges. La RDC, quant à elle, demeure liée par des AII obsolètes. Des cadres régionaux comme la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) proposent des innovations axées sur le développement grâce à leur Protocole d'investissement. Par exemple, les dispositions favorisant l'investissement sont soumises à diverses valeurs ESG plutôt que d'être hiérarchisées, et un chapitre entier est consacré aux questions de développement durable. Ce chapitre contient des dispositions spécifiquement conçues pour traiter les retombées économiques des investissements étrangers.
Les accords commerciaux et d'investissement peuvent soit perpétuer les asymétries extractives, soit favoriser des chaînes d'approvisionnement équitables et conformes aux critères ESG, soutenant à la fois la transition énergétique et un développement juste.
Récemment, les protocoles d'accord se sont multipliés, constituant de nouveaux outils de coopération flexibles – utilisés notamment par l'UE, les États-Unis et la Chine – pour diversifier les sources d'approvisionnement et atténuer les risques géopolitiques. Leur impact reste toutefois incertain : le protocole d'accord entre le Chili et l'UE semble s'être concentré sur le dialogue avec le secteur privé, et celui entre l'UE et la RDC sur les échanges universitaires. Leurs engagements en matière d'environnement, de gouvernance et de service (ESG) sont généralement vagues et leurs mécanismes de mise en œuvre insuffisants. réduire leur potentiel transformateur.
À l’avenir, pour les exportateurs des pays en développement riches en minéraux, la réforme ou la résiliation des accords internationaux d’investissement restrictifs et l’intégration de dispositions environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) contraignantes dans les nouveaux accords pourraient s’avérer cruciales, tandis que Les importateurs devraient prévoir des concessions pour la transformation locale. non pas comme des pertes, mais comme des investissements dans des chaînes d'approvisionnement résilientes.
La gouvernance des minéraux critiques se trouve à un tournant. La demande devrait augmenter jusqu'à six fois son niveau actuel d'ici 2050.Les accords commerciaux et d'investissement peuvent soit perpétuer les asymétries extractives, soit favoriser des chaînes d'approvisionnement équitables et conformes aux critères ESG, soutenant à la fois la transition énergétique et un développement juste.
Un rééquilibrage
Les minéraux critiques se situent au carrefour des ambitions industrielles, de l'urgence climatique et des stratégies géopolitiques. Or, les cadres commerciaux et d'investissement qui les régissent sont inadaptés aux réalités d'une transition énergétique juste et durable. Sans réformes, le risque est réel de perpétuer les asymétries d'extraction, enfermant les producteurs des pays en développement dans des structures de production à faible valeur ajoutée et exposant les importateurs à des chaînes d'approvisionnement fragiles.
Un rééquilibrage est à la fois nécessaire et possible. Des accords récents démontrent que l'intégration de dispositions ESG contraignantes, la refonte des approches de création de valeur locale et réformer les règles entre investisseurs et États Cela peut créer un espace pour des chaînes de valeur minières plus durables et équitables. Aligner la sécurité minière sur les objectifs climatiques et de développement est essentiel pour que la transition énergétique génère une prospérité partagée plutôt qu'aggrave les inégalités mondiales.
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Ieva Baršauskaitė est Lead, Trade and Green Transition, Institut international pour le développement durable (IISD).
Isabelle Ramdoo est directeur du secrétariat hébergé par l'IISD du Forum intergouvernemental sur les mines, les minéraux, les métaux et le développement durable (IGF).
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Synergies Le blog « by TESS » a pour vocation de promouvoir un dialogue politique inclusif à l’intersection du commerce, de l’environnement et du développement durable, en s’appuyant sur les points de vue d’experts du monde entier. Il est dirigé par Fabrice Lehmann.
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