Face à la demande croissante en minéraux critiques, indispensable à la transition énergétique et numérique, les gouvernements se tournent de plus en plus vers les accords intergouvernementaux et les partenariats pour diversifier leurs chaînes d'approvisionnement et garantir leur accès aux matières premières essentielles. Depuis janvier 2025, les États-Unis, par exemple, ont signé au moins 20 accords bilatéraux, protocoles d'entente et accords de financement garantis par les ressources afin de sécuriser leur accès aux minéraux critiques.
Parmi les exemples les plus médiatisés, citons l'accord minier entre les États-Unis et l'Ukraine, qui consacre une partie des recettes des licences minières ukrainiennes à des initiatives communes, et l'accord entre la République démocratique du Congo (RDC) et les États-Unis sur les ressources contre la sécurité, qui établit un partenariat stratégique visant à renforcer la coopération en matière de chaîne d'approvisionnement, à soutenir un développement minier responsable et à mobiliser des investissements parallèlement à la coopération en matière de sécurité en échange d'un accord de paix.
Ces accords reflètent une tendance plus large à l'émergence de nouvelles formes de partenariats entre États. Si certains ont attiré l'attention, beaucoup d'autres – à travers IGF pays membres et les deux Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) Les pays qui mettent en œuvre la loi et ceux qui ne la mettent pas en œuvre restent moins visibles car ils ne sont pas accessibles au public.
Bien conçus et mis en œuvre, de tels accords peuvent débloquer des investissements tout au long de la chaîne de valeur minière, contribuer à combler les lacunes en matière d'infrastructures et garantir un accès stable aux marchés. Toutefois, leurs implications en matière de gouvernance des ressources, de risques de corruption, de diversification économique nationale et de mobilisation des recettes, de protection environnementale et sociale, ainsi que de transition énergétique, ne sont pas encore pleinement comprises. Une plus grande transparence quant à leurs modalités est essentielle pour atténuer les risques et garantir que ces accords servent l'intérêt public. L'ITIE, en collaboration avec… IGF, peut jouer un rôle complémentaire pour gérer les risques et exploiter les opportunités au niveau national, en combinant transparence, orientations politiques et soutien aux capacités.
Opportunités et risques émergents
La rapidité prime sur la surveillance
De nombreux accords intergouvernementaux ont été négociés rapidement, souvent sans laisser suffisamment de place aux consultations publiques ni au contrôle parlementaire.
Dans les contextes où l'espace civique est restreint, la question de la responsabilité se pose. Certains accords prévoient des engagements visant à accélérer les procédures d'autorisation afin de stimuler la production. Si cela peut contribuer à répondre à la demande croissante, cela peut aussi entraîner un relâchement du contrôle gouvernemental, ce qui accroît les risques environnementaux et sociaux, notamment les conflits avec les communautés concernées, en cas d'études d'impact et de consultations publiques insuffisantes. Ces risques peuvent avoir des répercussions sur les investissements en cas de troubles sociaux. Les dispositions permettant d'aligner la législation nationale sur les termes de l'accord – en particulier sur les incitations fiscales ou les conditions d'investissement – risquent d'affaiblir davantage les garanties si elles ne sont pas gérées avec soin.
La mise en œuvre de l'ITIE peut contribuer à une plus grande transparence de ces processus. Grâce aux informations publiées sur les cadres juridiques et d'octroi de licences (exigence 2.1 de l'ITIE), les groupes multipartites peuvent documenter et examiner les procédures d'approbation accélérées, contribuant ainsi à garantir que les écarts par rapport aux procédures standard soient expliqués publiquement et soumis à un contrôle.
De même, le IGF, grâce à ses services de conseil juridique et réglementaire, peut aider les gouvernements à renforcer les cadres d’autorisation, à améliorer la transparence et la coordination entre les agences et à réduire la duplication réglementaire, tout en veillant à ce que les garanties environnementales et sociales soient maintenues et renforcées.
Évolution des cadres juridiques et institutionnels
Outre leur manque de transparence, ces accords peuvent instaurer de nouveaux dispositifs juridiques, réglementaires et fiscaux, ainsi que de nouveaux organes de contrôle. Il en résulte un risque de gouvernance fragmentée et de responsabilité floue, notamment lorsque les mandats se chevauchent ou sortent des systèmes existants.
L’ITIE offre un mécanisme de suivi de ces changements. Les informations relatives aux cadres juridiques et aux dispositifs institutionnels (exigence 2.1) peuvent aider les autorités multipartites à recenser les nouvelles entités, à clarifier leurs rôles et à identifier les éventuelles lacunes en matière de gouvernance, favorisant ainsi une supervision plus cohérente.
Le IGF propose des évaluations juridiques et institutionnelles, alignées sur les meilleures pratiques internationales, grâce à son Cadre de politique minière,Ce cadre, créé en collaboration avec les gouvernements, aide à identifier les points forts et les lacunes de la législation et des institutions minières, afin qu'elles puissent être améliorées.
Opacité dans les contrats de suivi
Même lorsque les accords intergouvernementaux ne sont pas contraignants, ils ouvrent souvent la voie à des transactions du secteur privé qui manquent parfois de transparence. C’est le cas notamment des contrats d’enlèvement d’électricité, des contrats d’infrastructure et des accords de développement de corridors.
La complexité de ces transactions – qui couvrent souvent l’extraction, le transport et la logistique – peut masquer les flux financiers et accroître le risque d’erreurs de prix, de pertes de revenus et de corruption.
Les exigences de l’ITIE en matière de transparence des contrats et d’accords de troc ou d’infrastructure (exigences 2.4 et 4.3) peuvent contribuer à atténuer ces risques. En publiant les contrats et les accords financiers connexes, les pays peuvent apporter une plus grande clarté sur l’ensemble de la chaîne d’accords et les obligations qui en découlent. À titre d’exemple, la publication du contrat Sicomines en RDC. a permis au MSG d'analyser les termes du contrat et informer les parties des renégociations avec leurs homologues chinois.
IGFLes travaux de l'organisation sur les contrats miniers, notamment le soutien direct apporté à ses pays membres en matière de négociation de contrats et de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), complètent ces efforts en aidant les gouvernements à comprendre et à négocier des structures contractuelles complexes et à rééquilibrer le rapport de force inégal, y compris lors de négociations sous pression. De plus, IGF peut fournir des conseils juridiques pour garantir que les transactions minières respectent les normes internationales.
Considérations relatives à la propriété cachée et à la sécurité
Les véritables propriétaires et investisseurs des projets liés aux accords G2G sont souvent cachés au public.
La pratique consistant à conclure des accords de sécurité en échange d'un accès aux ressources minérales pourrait être considérée comme une question de sécurité nationale pouvant entraîner des exemptions dans les cadres commerciaux ou d'investissement internationaux, limitant ainsi la divulgation ou le contrôle.
Ces éléments pourraient soulever des inquiétudes quant aux types d'investisseurs impliqués dans des opérations financées par les ministères de la Défense.
Les informations relatives à la propriété effective, conformément à l’exigence 2.5 de l’ITIE, permettent de mieux comprendre qui détient et contrôle réellement les entreprises impliquées dans ces projets. Ceci est particulièrement important dans les contextes à haut risque, où des structures de propriété opaques peuvent accroître les risques de corruption.
Risques fiscaux et réduction des marges de manœuvre politiques pour le développement économique
Certaines dispositions des accords intergouvernementaux — telles que les engagements d'approvisionnement à long terme, les mécanismes de stabilisation des prix ou les conditions fiscales préférentielles — peuvent limiter la capacité des gouvernements à adapter leurs politiques, à réglementer efficacement ou à poursuivre leurs objectifs de développement national.
Bien que ces dispositifs puissent réduire l'incertitude du marché, ils peuvent également affecter les recettes publiques et limiter les possibilités de création de valeur ajoutée au niveau national et régional, si d'importants volumes de production sont liés à des accords d'exportation.
Les rapports de l'ITIE sur les conditions fiscales et les recettes (exigences 4 et 6) permettent de suivre les conséquences de ces dispositions. En publiant les recettes, les incitations et les exemptions, les groupes multilatéraux peuvent évaluer l'incidence de ces accords sur les finances publiques et éclairer les débats politiques. IGFSon soutien aux cadres juridiques, notamment aux accords commerciaux et d'investissement, peut aider les pays à négocier des conditions d'accord équitables afin de préserver leur marge de manœuvre politique pour atteindre leurs objectifs de développement.
montages financiers complexes
La mise en œuvre de ces accords fait souvent appel à divers instruments financiers, notamment des prêts, des garanties et des accords d'infrastructure contre ressources. Certains accords prévoient des incitations fiscales, budgétaires et réglementaires. Lorsque des entreprises publiques sont impliquées, ces flux peuvent s'avérer particulièrement complexes et difficiles à suivre.
Les exigences de l'ITIE relatives aux relations financières, aux prêts et aux garanties des entreprises publiques (exigence 2.6 et dispositions connexes) constituent un cadre pour améliorer la transparence. La publication d'informations permet de clarifier les risques financiers, les passifs éventuels et les conditions des accords de financement, favorisant ainsi un contrôle plus éclairé.
Tirer parti de l'ITIE et IGF
L’ITIE offre des points d’entrée concrets pour renforcer la transparence et la responsabilité tout au long du cycle de vie des accords intergouvernementaux. Les rapports ITIE permettent d’identifier et de divulguer les accords, ainsi que les feuilles de route, les plans de mise en œuvre et les contrats de suivi associés. Les groupes multipartites peuvent également servir de plateformes de consultation et de contrôle, favorisant le dialogue sur la conception et la mise en œuvre de ces accords et contribuant à garantir la prise en compte des points de vue du public, de l’industrie et de la société civile.
Les exigences de l'ITIE en matière de transparence contractuelle, de propriété effective et de divulgation financière fournissent des outils permettant de faire la lumière sur le réseau complexe d'arrangements qui découlent souvent des accords intergouvernementaux, de l'extraction à l'infrastructure et à l'exportation.
S’appuyant sur l’expérience des pays, l’ITIE peut également soutenir les efforts visant à intégrer plus systématiquement les principes de transparence dans les futurs accords et leurs cadres opérationnels, contribuant ainsi à garantir que les engagements en matière d’ouverture et de responsabilité se traduisent dans la pratique.
En complément de cela, le IGFGrâce à son cadre de politique minière et à ses évaluations par pays, l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) fournit aux gouvernements des outils pratiques pour renforcer leurs cadres juridiques, fiscaux et institutionnels. Ces outils peuvent aider les pays à mieux appréhender et gérer la complexité des accords intergouvernementaux émergents, en veillant à ce qu’ils soient alignés sur les objectifs nationaux de développement et soutenus par des systèmes de gouvernance robustes.
Ensemble, l'ITIE et IGF offrir une base solide pour promouvoir la transparence, renforcer les cadres de gouvernance et fournir un soutien direct aux pays producteurs afin de les aider à s'orienter dans les accords intergouvernementaux, à éviter les risques, à tirer parti des opportunités et à favoriser une prise de décision plus éclairée et équilibrée dans le développement des ressources minérales critiques.