La transición energética está provocando una escalada en la demanda de los minerales esenciales utilizados en las tecnologías de bajas emisiones, lo que brinda a los países ricos en recursos nuevas oportunidades de recaudación de ingresos. Sin embargo, obtener dichos ingresos no es sencillo, en parte debido a la complejidad que revisten las operaciones de minería.
Una empresa minera puede realizar de manera simultánea actividades de exploración y extracción, así como de comercio de materias primas, ya sea dentro de una única jurisdicción o en varias. El tratamiento fiscal de los ingresos y de los gastos relacionados con estas actividades diferentes puede incidir en la periodificación y la cuantía de los impuestos recaudados. ¿Deberían los gobiernos considerar los beneficios y las pérdidas de las distintas actividades conjuntamente o gravar cada actividad o proyecto por separado?
La delimitación fiscal es una opción en materia de políticas según la cual los países establecen un cerco o límite fiscal en torno a un proyecto o actividad, de modo que se grave cada uno de ellos por separado. Por ejemplo, si un inversor lleva a cabo otras actividades empresariales, además de los proyectos de minería, o si opera en diferentes etapas de la cadena de valor (entre ellas, la producción, el procesamiento y el transporte), los gobiernos pueden introducir normas de delimitación fiscal para prevenir la consolidación de los ingresos y las pérdidas de las diferentes actividades.
Esto resulta pertinente sobre todo cuando el sistema tributario aplica impuestos especiales sobre las rentas de los recursos o tasas impositivas superiores a los ingresos empresariales de las actividades de producción de minerales. Los países pueden aplicar este principio para gravar de manera independiente múltiples proyectos de minería, de manera que se garantiza que no se compensen los beneficios y las pérdidas de un proyecto con los de otro.
Ventajas de la delimitación fiscal
Las empresas mineras suelen invertir de forma intensiva en la exploración y el desarrollo de nuevos yacimientos mucho antes de iniciar la producción, así como en la exploración de yacimientos ya existentes, para ampliar las minas. En dicho proceso asumen importantes riesgos financieros y de anticipo de costos. Sin la delimitación fiscal, las pérdidas de un proyecto o de otra actividad pueden usarse para compensar los beneficios de otro a efectos fiscales, lo que reduce los ingresos imponibles de los proyectos que dan beneficios y retrasa la recaudación de impuestos por parte de la administración.
Al exigir que cada proyecto o actividad se grave por separado, la delimitación fiscal puede:
- Posibilitar la recaudación inmediata de los impuestos. Se agiliza la recaudación de impuestos por parte de los gobiernos pero también se restringe la posibilidad de que los inversores puedan aplazar su pago, lo que incide en los flujos de efectivo y en las decisiones sobre inversión. Por lo tanto, para lograr el objetivo de recaudación inmediata, se necesitan herramientas alternativas o que promuevan un equilibrio entre ambos extremos.
- Abordar los problemas relativos a la base imponible de la minería. Por ejemplo,
- Prevenir el mal uso de tasas impositivas diferenciales: frena el traslado de beneficios y pérdidas entre distintas actividades y protege los ingresos de la minería que se van a gravar de acuerdo con condiciones fiscales especiales.
- Desincentivar que se inflen los costos y otras prácticas de erosión de la base imponible (BEPS): la delimitación fiscal reduce los incentivos para sobredimensionar los gastos con la finalidad de conseguir ventajas fiscales.
- Fomentar la entrada de nuevos operadores en el sector minero. Contribuye a la igualdad de oportunidades, al evitar que los operadores ya asentados en el mercado puedan compensar los costos de nuevos proyectos con beneficios existentes, lo que promueve la diversificación de los inversores.
Riesgos de la delimitación fiscal
Pese a que la delimitación fiscal puede ayudar a los gobiernos a proteger sus ingresos, también presenta contrapartidas que es necesario considerar detenidamente:
- Freno a la inversión. La delimitación fiscal impide que las empresas compensen las pérdidas de diferentes proyectos, entre otras las derivadas de exploraciones infructuosas. Puesto que solo unos pocos proyectos de exploración llegan a convertirse en minas, la delimitación fiscal puede desalentar la exploración y la inversión , porque las empresas no pueden compensar los costos de los proyectos de exploración con los beneficios de operaciones más rentables.
- Presiones sobre los flujos de caja. Al acelerar la liquidación de las obligaciones tributarias, la delimitación fiscal reduce los rendimientos después de impuestos, lo que incide a su vez en la capacidad de las empresas para conseguir capital.
- Mayores costos de cumplimiento. Las empresas deben dar seguimiento a los gastos por proyecto o por actividad y aumenta la carga de las autoridades tributarias en materia de auditoría, sobre todo en el caso de las administraciones con pocos recursos.
- Mayor complejidad administrativa. Las administraciones tributarias deben crear y adoptar procesos administrativos para gestionar las múltiples bases imponibles de un solo contribuyente.
Cuándo podrían plantearse los países el uso de normas de delimitación fiscal
La consecución de las ventajas de la delimitación fiscal que se han señalado anteriormente depende del sistema tributario del país, los objetivos en materia de políticas y la capacidad administrativa.
Una consideración preliminar es el tratamiento de los gastos de exploración y desarrollo a efectos fiscales. Si se capitalizan en la base de costos de un activo y las deducciones se distribuyen a lo largo de la vida útil de dicho activo –el período estimado durante el cual se prevé que el activo sea productivo–, tal vez no sea necesaria una delimitación fiscal. La carga tributaria ya se encuentra repartida a lo largo del tiempo, por lo que las empresas no pueden aplicar grandes deducciones de manera inmediata para compensar los beneficios de las actividades de minería. Sin embargo, si las empresas pueden aplicar grandes deducciones de forma inmediata, la delimitación fiscal ayuda a garantizar una recaudación justa de los impuestos y la previsibilidad de los ingresos.
Tras haber valorado esto, los países pueden analizar si el cerco o límite fiscal es apropiado de acuerdo con los diferentes impuestos y objetivos en materia de políticas, tal como se resume a continuación (tabla en inglés):
| Circunstancia | ¿Es apropiado un límite o cerco fiscal? | |
|---|---|---|
| No existe diferenciación alguna entre las tasas impositivas ni tampoco se aplican impuestos especiales al sector minero. | Podría no ser necesario | Existe menos riesgo de pérdida de ingresos por la compensación entre diferentes proyectos. Los países que permiten la consolidación de las bases imponibles pueden obtener de igual manera rentas económicas a través de instrumentos fiscales bien diseñados, como las regalías a la minería. |
| Cuando existe un objetivo en materia de políticas consistente en acelerar la recaudación de impuestos y también dificultades para administrar instrumentos fiscales basados en los beneficios. | Podría no ser necesario | Podrían existir otros instrumentos fiscales que permitirían lograr un resultado similar, como las regalías a los minerales, que son más fáciles de administrar. |
| Existe un impuesto de sociedades progresivo basado en el nivel de beneficios, sin otros impuestos sobre la renta de los recursos basados en los beneficios. | Podría no ser necesario | Introducir normas de delimitación fiscal podría ser contraproducente para el objetivo principal, puesto que podría derivar en la aplicación de una tasa impositiva inferior a las minas con menores ingresos, en lugar de una tasa impositiva basada en los ingresos de la entidad jurídica en su conjunto (que incluya las minas con beneficios superiores). Esto podría aumentar las cargas administrativas, pero proporcionar escasos beneficios ya que no existen impuestos especiales a la minería basados en los beneficios que proteger. |
| Se aplican tasas impositivas del impuesto de sociedades superiores a las actividades de minería o impuestos especiales basados en los beneficios al sector minero . | Podría ser necesario | La delimitación fiscal puede garantizar la integridad del régimen especial de tributación de la minería; de lo contrario, los países corren el riesgo de no gravar rentas económicas específicas. |
| Existe el deseo de recaudar los impuestos de forma inmediata y equiparar las oportunidades para inversores nuevos y ya existentes. | Podría ser necesario | Un límite o cerco fiscal basado en la delimitación de cada proyecto puede constituir una opción adecuada en materia de políticas, porque previene que las empresas consolidadas usen los beneficios de proyectos existentes para compensar pérdidas de otros nuevos, lo que crea un entorno más justo para los nuevos inversores que no disponen de dicha opción. |
| Se otorgan incentivos fiscales especiales en el sector minero (por ejemplo, amortización anticipada, un plazo más amplio para el traslado de pérdidas a nuevo período). | Podría ser necesario | El límite o cerco fiscal podría ser necesario para trasladar ingresos de proyectos rentables y previene que los contribuyentes aplacen el pago de impuestos o incurran en prácticas BEPS compensando costos con otros ingresos. |
De la decisión a la aplicación
Los países que finalmente decidan introducir este régimen tributario encontrarán dificultades en cuanto a diseño y aplicación: ¿A qué nivel deberían delimitarse los impuestos? ¿Qué impuestos deberían abarcarse? ¿Qué costos deberían prorratearse? ¿Cómo deberían introducirse las normas en los marcos jurídicos?
Para ayudar a los países a sortear estas dificultades, hemos creado unas orientaciones sobre el diseño y la aplicación de cercos o límites fiscales. En ellas se amplían las consideraciones señaladas anteriormente y se facilitan recomendaciones sobre el diseño de las normas, la integración en el marco jurídico y los requisitos administrativos, además de reconocer que un cerco o límite fiscal efectivo exige alcanzar un equilibrio entre la protección de los ingresos, el atractivo de la inversión y la viabilidad administrativa.
¹ En la práctica, las decisiones de inversión se ven determinadas por múltiples factores y las expectativas sobre la demanda futura de minerales pueden seguir impulsando la inversión. Esto plantea la duda sobre qué función desempeñarán las normas sobre delimitación fiscal.
² Los gobiernos pueden aplicar estos regímenes especiales a las empresas mineras, puesto que algunas operaciones pueden generar beneficios superiores por encontrarse situadas en depósitos ricos en minerales o gozar de un buen acceso a infraestructura de transporte.
³ Entre los regímenes tributarios que se aplican a la minería pueden encontrarse incentivos específicos para reflejar las características exclusivas del sector, entre ellas unos elevados costos de capital iniciales y la volatilidad de los precios de las materias primas.
Jaqueline Taquiri es asesora sénior de Políticas de Fiscalidad y trabaja para la Iniciativa Global de Impuestos a la Minería, un componente del Programa de Impuestos y Deuda del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible, que se ejecuta a través del IGF. Tomás Balco es asesor sénior del Equipo de Construcción de Capacidades BEPS de la División de Relaciones Globales y Desarrollo del Centro de Administración y Política Tributaria de la OCDE.