Los minerales críticos se encuentran en la intersección de las ambiciones industriales, la urgencia climática y la estrategia geopolítica. Sin embargo, los marcos comerciales y de inversión que los rigen no se ajustan a las realidades de una transición energética justa y sostenible. Alinear la seguridad mineral con los objetivos climáticos y de desarrollo es esencial para que la transición energética genere prosperidad compartida en lugar de exacerbar las divisiones globales.
Este artículo se publicó originalmente como parte de una serie de Sinergias sobre clima y comercio organizada por TESS titulada Abordar la crisis climática y apoyar el desarrollo resiliente al clima: ¿Dónde puede contribuir el sistema de comercio?
Los minerales y metales están presentes en todos los aspectos de la vida moderna, desde los teléfonos inteligentes y el transporte hasta los sistemas alimentarios y la infraestructura energética. Si bien han sido esenciales para el desarrollo industrial desde hace mucho tiempo, un subconjunto específico —minerales críticos— como el litio, el cobalto y las tierras raras... se han vuelto indispensables a las tecnologías que impulsan la transición energética en la búsqueda de los objetivos climáticos globales, desarrollar tecnologías de alta tecnología y digitales y apoyar los sistemas de defensa.
El aumento de la demanda—Se espera que aumente varias veces en las próximas dos décadas—está superando las tendencias actuales de producción e inversión. Este desajuste ha elevado los minerales críticos de simples insumos industriales a activos geoestratégicos, lo que ha impulsado una oleada de políticas nacionales, que incluyen estrategias de acaparamiento, controles de exportación y diplomacia de recursos.
Como resultado, la seguridad minera se encuentra ahora en la intersección de la política exterior, las negociaciones comerciales, las estrategias industriales y ambientales, y la planificación de la seguridad nacional. Los gobiernos están reconfigurando alianzas y marcos comerciales para asegurar el acceso, mientras que la competencia por las cadenas de suministro se intensifica entre las principales potencias y regiones.
Para los países en desarrollo ricos en recursos, este panorama cambiante presenta un doble dilema. Por un lado, buscan aprovechar sus recursos minerales para alcanzar objetivos nacionales: valor añadido local, diversificación económica y mayores avances en materia de desarrollo. Por otro lado, deben responder a las crecientes presiones de sus socios comerciales para abrir o reorientar sus exportaciones —ya sea mediante normas comerciales, demandas de los inversores o realineamientos geopolíticos—, a menudo con un poder de negociación limitado.
Para afrontar este doble desafío será necesario no sólo contar con una visión estratégica y asociaciones inteligentes, sino también repensar cómo los marcos de comercio e inversión pueden respaldar un suministro mundial más seguro, inclusivo y sostenible de minerales críticos, en términos que beneficien tanto a los productores como a los consumidores.
Crecientes tensiones en torno a los minerales críticos
Los mercados de las nuevas tecnologías digitales y ecológicas se han convertido en campos de batalla económicos y geopolíticos para las principales economías que buscan consolidar su dominio. Si bien pasan desapercibidos, las necesidades del sector de defensa solo agravan las fricciones existentes, ya que... La demanda de sistemas de defensa avanzados crece.
China ha seguido una estrategia dual de inversión en minerales (entrantes y salientes) que posiciona al país como el El mayor inversor minero y uno de los inversores más influyentes en minerales críticos. A nivel nacional, gracias al fuerte apoyo estatal, China ha desarrollado sistemáticamente su capacidad de exploración geológica, minería y procesamiento durante varias décadas. A nivel internacional, varias décadas de inversiones chinas en proyectos minerales críticos en todo el mundo han alcanzado casi... 57 mil millones de dólares en ayuda y crédito subsidiado en 19 países de ingresos bajos y medianos, a menudo priorizando las actividades de extracción upstream sobre el procesamiento midstream. Este alcance global ha permitido a China convertirse en el... el mayor importador de minerales críticos sin procesar al tiempo que consolida su dominio sobre las actividades de refinación y procesamiento. Hoy, China controla casi el 50% del valor del mercado mundial de refinacióny abastece al resto del mundo. Esta estrategia, que combina inversiones a largo plazo en el extranjero con sólidas capacidades nacionales, ha otorgado a China una ventaja estratégica en toda la cadena de valor. especialmente en el sector de los vehículos eléctricos, donde ocupa una posición dominante tanto en los insumos upstream como en la fabricación downstream.
El rápido ascenso del papel de China en las cadenas de valor de minerales críticos ha dejado a muchas economías importantes luchando por ponerse al día, como Nueva ola de políticas industriales regresa en masa, con el El uso de medidas de política industrial se ha multiplicado por nueve entre 2017 y 2023. La OCDE estima que la gasto fiscal para políticas industriales verdes Las medidas adoptadas como parte de los paquetes de recuperación de la COVID-19 representaron el 3.2 % del PIB anual en Estados Unidos y el 3 % en la Unión Europea. Se han realizado esfuerzos similares en el ámbito digital: por ejemplo, Estados Unidos adoptó la Ley de Chips y Ciencia en 2022, a la que la UE siguió con su Ley Europea de Chips en 2023.
Para impulsar la fabricación de energía limpia y tecnologías digitales en los EE. UU. y la UE será necesario volúmenes sustancialmente mayores de minerales críticos para la energía solar, la energía eólica, los semiconductores y otros bienes y tecnologías. La evidencia también apunta a vientos en contra de la aceptación social y las brechas de inversión para nuevos proyectos mineros, particularmente en Europa, lo que pone de relieve la necesidad de establecer asociaciones diversificadas con los países productores.
De la UE Ley de Materias Primas Críticas Entró en vigor en 2024 y establece parámetros de referencia para todo el sistema para 2030: una capacidad de extracción nacional de al menos el 10 % del consumo anual, un procesamiento de al menos el 40 % y un reciclaje de al menos el 25 %, además de un límite que establece que ningún tercer país debe representar más del 65 % del consumo de la UE de ninguna materia prima estratégica en ninguna etapa de procesamiento pertinente. La UE también ha firmado acuerdos de colaboración/memorandos de entendimiento (MdE) en materia de materias primas con Canada (2021) Ucrania (2021) Kazajistán (2022) Namibia (2022), y Argentina (2023), y firmó el Acuerdo Marco Avanzado UE-Chile en 2023 (con aplicación provisional a partir del 1 de junio de 2025).
Estos acuerdos establecen marcos de cooperación para el suministro sostenible y seguro de materias primas esenciales, centrándose en la inversión, la integración en las cadenas de valor de la UE, la investigación y la innovación, y las normas ambientales y sociales. Su objetivo es diversificar las fuentes de materias primas esenciales de la UE, a la vez que apoyan a los países socios en el desarrollo de industrias de procesamiento de valor añadido y minería sostenible. Es importante destacar el contexto único de cada uno de estos acuerdos, que depende del papel del socio comercial de la UE en la cadena de suministro, así como de las circunstancias nacionales y el contexto geopolítico. Por ejemplo, la Asociación Estratégica UE-Canadá sobre Materias Primas tiene como objetivo fomentar las actividades de la economía circular y de transformación, mientras que el Memorando de Entendimiento UE-Namibia centra la asociación estratégica en las materias primas sostenibles y el hidrógeno verde, con especial énfasis en el desarrollo del valor añadido local de Namibia.
En Estados Unidos, las condiciones ahora terminadas de la Ley de Reducción de la Inflación créditos para vehículos limpios elegibilidad vinculada a minerales críticos extraídos o procesados en los EE. UU. o en un socio de un acuerdo de libre comercio de los EE. UU. (o reciclados en América del Norte) y exclusiones graduales de “entidad extranjera de interés” para componentes de baterías (2024) y minerales críticos aplicables(2025). Sin embargo, Washington todavía lidera la Asociación de seguridad de minerales, establecida para reducir los riesgos de la minería y el procesamiento responsables y, a través del Quad, ha elevado el trabajo conjunto en cadenas de suministro resilientes de minerales críticos, incluido un compromiso para 2025 denominado “Iniciativa de minerales críticos cuádruples”. Esta iniciativa es un esfuerzo conjunto para asegurar y diversificar las cadenas de suministro de minerales críticos (coordinando estándares, inversiones y reciclaje) para reducir la dependencia excesiva de un solo proveedor.
Tanto Estados Unidos como la UE también quieren Procesamiento en tierra y valor añadido de minerales, poniendo sus intereses en competencia —potencialmente—directa con los de los países en desarrollo.
Prioridades de política industrial para los países en desarrollo ricos en minerales
Para muchos países en desarrollo ricos en recursos, la industrialización sigue siendo la vía principal hacia el desarrollo sostenible. El renovado impulso a la industrialización basada en recursos —incluyendo minerales críticos como el litio, el cobalto y el níquel— se basa en tres objetivos fundamentales: generar empleo, diversificar y modernizar la industria nacional, y asegurar una posición estratégica en las cadenas de valor globales que se están reconfigurando gracias a las transiciones verde y digital.
La urgencia es real. Como La demanda de minerales de transición energética se aceleraLos países en desarrollo corren el riesgo de quedar atrapados en el papel de exportadores de materias primas y perder otra oportunidad de escalar la cadena de valorHistóricamente, el desarrollo basado en los recursos ha tenido resultados dispares. La narrativa de la "maldición de los recursos" surgió en parte porque muchos países no lograron... crear vínculos internos or Fomentar el aprendizaje y la actualización tecnológicaSin embargo, los éxitos de países como Indonesia (refinación de níquel), Malasia (transformación del aceite de palma) y Chile (servicios relacionados con el cobre) muestran que la industrialización vinculada a los recursos naturales es posible con los acuerdos institucionales, la combinación de políticas y las condiciones de mercado adecuados.
La industrialización actual es mucho más compleja que en el pasado. Se extiende más allá de la manufactura e incluye servicios, datos, plataformas digitales y tecnologías avanzadas como la inteligencia artificial y la automatización. Integrados en las cadenas de valor globales, moldeado por activos intangibles e impulsado por la innovación y los efectos de red.
Sin embargo, muchas respuestas políticas aún dependen de un conjunto de herramientas convencionales: prohibiciones a la exportación (por ejemplo, el mineral de níquel de Indonesia), normas de contenido local (por ejemplo, Zambia), incentivos basados en el rendimiento o participaciones públicas en el capital (por ejemplo, el Fondo de Inversión de Ingresos Minerales de Ghana). Estos instrumentos siguen siendo importantes para captar valor y defender los intereses nacionales. Sin embargo, su La eficacia puede ser cada vez más limitada en un mundo globalizado, con servicios integrados y paisaje industrial impulsado por la innovación.
Además, algunos instrumentos pueden entrar en conflicto con los acuerdos internacionales de comercio e inversión que limitan el uso del margen de maniobra política, en particular en lo que respecta a los requisitos de desempeño, la transferencia de tecnología y el acceso a los mercados. Esta desconexión revela un desafío más profundo: si bien La estructura y la lógica de la industrialización han evolucionado, surgen preguntas en torno a Si las herramientas industriales actuales son adecuadas para el propósito y en qué medida las reglas del sistema multilateral de comercio son suficientes o adecuadas.
Además de las limitaciones legales, los desafíos estructurales siguen siendo graves. Muchos países enfrentan déficits de infraestructura, energía poco fiable y costosa, acceso limitado a financiación a largo plazo, escasez de personal cualificado, mercados internos fragmentados, coordinación deficiente entre organismos y falta de acceso a tecnologías patentadas. Estas no son solo "brechas de capacidad", sino... características estructurales de la desigualdad global y debe abordarse a través de estrategias de desarrollo coherentes, no reformas aisladas.
Además, la industrialización basada en recursos debe afrontar ahora un complejo dilema geopolítico. Por un lado, los imperativos nacionales exigen un mayor valor añadido y beneficios para el desarrollo. Por otro, las alianzas internacionales reflejan cada vez más los objetivos industriales contrapuestos de las economías avanzadas, muchas de las cuales carecen de yacimientos minerales críticos, pero buscan relocalizar la fabricación y asegurar las cadenas de suministro. El impulso global a las tecnologías limpias no debe ir en detrimento de las ambiciones de desarrollo del Sur Global. En cambio, es necesario replantear los marcos de comercio e inversión para conciliar los bienes públicos globales —como los objetivos climáticos— con el desarrollo industrial inclusivo.
En definitiva, la industrialización basada en recursos no consiste en resistirse a la globalización, sino en reestructurarla para que sirva a objetivos de desarrollo más amplios. Para los países ricos en recursos, el desafío no es solo cómo extraer más minerales, sino cómo extraer más valor de ellos.
El papel de los acuerdos comerciales y de inversión
El desajuste entre la creciente demanda de minerales críticos en los países desarrollados y la concentración de su oferta en las economías en desarrollo plantea interrogantes sobre cómo los marcos comerciales y de inversión pueden conciliar los objetivos aparentemente contradictorios de asegurar el suministro a los importadores netos y los objetivos de desarrollo sostenible de los países en desarrollo productores de minerales. El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) ha... revisó más de 100 acuerdos y memorandos de entendimiento, incluidos estudios de caso de Chile, Indonesia y la República Democrática del Congo (RDC), que exploran las tensiones y oportunidades en la gobernanza de los minerales.
Las negociaciones se sustentan en prioridades divergentes. Los países exportadores aspiran a... maximizar el valor añadido mediante el procesamiento y la industrialización localesMientras tanto, los importadores buscan un acceso estable y asequible a las materias primas, incluso mediante la relocalización o la relocalización de empresas amigas cuando sea posible. Si bien ambas partes señalan cada vez más la importancia de las consideraciones ambientales, sociales y de gobernanza (ASG), La mayoría de los acuerdos contienen un lenguaje débil y no vinculante..
Los acuerdos de libre comercio han comenzado a incorporar disposiciones específicas para minerales, en particular en las alianzas comerciales y de inversión de la UE. El acuerdo marco entre la UE y Chile mantuvo una política de precios duales para el litio, mientras que Indonesia conservó su derecho a aplicar restricciones a la exportación más allá de los compromisos de la OMC en su acuerdo con la UE, lo que refleja la creciente influencia y capacidad de negociación de los exportadores.
Acuerdos internacionales de inversión (AII) de vieja generación protección prioritaria de los inversores, lo que limita el margen de maniobra de las políticas y las reformas ASG. Muchos permanecen activos, exponiendo a los Estados a costosas demandas de resolución de disputas entre inversionistas y Estados. Los AII de nueva generación buscan Protección del equilibrio con autonomía política del estado anfitrión, a veces incorporando estándares ESG. Chile ha renegociado los AII para excluir el litio e Indonesia ha rescindido tratados restrictivos para reducir los riesgos de litigio; sin embargo, la RDC sigue sujeta a AII obsoletos. Marcos regionales como el Área de Libre Comercio Continental Africana ofrecen innovaciones orientadas al desarrollo a través de su Protocolo de Inversión, como la sujeción de las disposiciones que fomentan la inversión a diversos valores ESG en lugar de imponerles una jerarquía superior, o la inclusión de un capítulo completo sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible que contiene disposiciones diseñadas específicamente para abordar las repercusiones de la inversión extranjera en el desarrollo económico.
Los acuerdos comerciales y de inversión pueden perpetuar asimetrías extractivas o fomentar cadenas de suministro equitativas y alineadas con los criterios ESG que respalden tanto la transición energética como el desarrollo justo.
Recientemente, los memorandos de entendimiento (MdE) han proliferado como nuevas herramientas flexibles de cooperación —utilizados por la UE, EE. UU. y China, entre otros— para diversificar la oferta y mitigar los riesgos geopolíticos. Sin embargo, su impacto es incierto: el MdE de Chile con la UE parece haberse centrado en el diálogo con el sector privado, y el MdE entre la UE y la RDC en los intercambios académicos. Sus compromisos ASG son generalmente vagos y sus mecanismos de implementación deficientes. reduciendo su potencial transformador.
En el futuro, para los exportadores de países en desarrollo ricos en minerales, la reforma o terminación de los AII restrictivos y la incorporación de disposiciones ESG vinculantes en los nuevos acuerdos podrían ser cruciales, mientras que Los importadores deberían establecer concesiones para el procesamiento local. no como pérdidas, sino como inversiones en cadenas de suministro resilientes.
La gobernanza de los minerales críticos se encuentra en un punto de inflexión. Con Se proyecta que la demanda aumentará hasta seis veces el nivel actual para 2050Los acuerdos comerciales y de inversión pueden perpetuar asimetrías extractivas o fomentar cadenas de suministro equitativas y alineadas con los criterios ESG que respalden tanto la transición energética como el desarrollo justo.
Un reequilibrio
Los minerales críticos se encuentran en la intersección de las ambiciones industriales, la urgencia climática y la estrategia geopolítica. Sin embargo, los marcos comerciales y de inversión que los rigen no se ajustan a las realidades de una transición energética justa y sostenible. Sin reformas, existe un riesgo real de perpetuar las asimetrías extractivas, que encierran a los productores de los países en desarrollo en estructuras de producción de bajo valor, mientras que dejan a los importadores expuestos a cadenas de suministro frágiles.
Un reequilibrio es necesario y posible. Acuerdos recientes demuestran que incorporar disposiciones ESG vinculantes, replantear los enfoques para la generación de valor local y reforma de las normas sobre inversión y Estado Puede crear espacio para cadenas de valor minerales más sostenibles y equitativas. Alinear la seguridad mineral con los objetivos climáticos y de desarrollo es esencial para que la transición energética genere prosperidad compartida en lugar de exacerbar las brechas globales.
----
Ieva Baršauskaitė es Liderazgo, Comercio y Transición Verde, Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD).
Isabelle Ramdoo es Director de la Secretaría del Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible, organizado por el IISD (IGF).
----
Sinergias by TESS es un blog dedicado a promover el diálogo político inclusivo en la intersección del comercio, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, aprovechando las perspectivas de diversos expertos de todo el mundo. El editor es Fabrice Lehmann.
Licencia
Todo el contenido de Sinergias está bajo una Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0) Licencia. Esto significa que puedes adaptarlo, copiarlo y compartirlo en tus plataformas, citando la fuente y el autor, pero no con fines comerciales. También debes compartirlo bajo la misma licencia CC BY-NC-SA 4.0.